彭揚凱

台大城鄉所研究生

國會助理

 

1997年6月(文載於空間雜誌第94期)

四月二十四日的行政院院會,營建署提出『建築容積轉移辦法』的報告,建議以此法解決延宕已久的公共設施保留地問題。會中,行政院長對此方案『表示肯定』[1],相關部會首長也語多讚揚,唯一有所保留的,大概就僅止於對法源的爭議。據資料顯示,截至八十五年六月為止,尚有兩萬四千公頃的公共設施保留地尚未取得(私有16000公頃,公有8000公頃),依土地公告現值計算總額將近八兆[2]。如此龐大的數量,數無怪乎年來政府一直束手無策,如今營建署好不容易想出以建築容積轉移方式以為解套,行政部門自然樂見其成。然而,人們要問的是,以此種方式真能有效解決公共設施保留地之取得問題嗎?針對此,筆者試將整件事來龍去脈稍做敘述,爾後提出簡要的分析建議與批評。

 

壹  公共設施保留地問題的來由

在1964修正的都市計畫法中明訂:『公共設施保留地徵收期間,不得超過五年,逾期不徵收,視為撤銷。但有特殊情況者,經上級政府之核准得延長之,其延長期間至多五年。』從此開始,公共設施保留地變成了都市建設與計畫的最大矛盾,並演變成一次次的危機。

 

一、第一次危機:修法並承諾十五年解決

1973年,眼看規定至多十年期限將至,然而大部份的公共設施保留地仍未取得,出於無奈,政府便以修法方式因應之,將原規定修正再往後延長十五年。這樣類似耍賴的作法原先立法院方面並不同意,是在內政部信誓旦旦必定在新期限內完成徵收,不會到屆時又要求修法延長的保證下,始獲通過。在當年修法通過後,政府針對此問題採取了一些新的措施,如獎勵民間投資興建公共建設、放寬預定地使用、減少公共設施劃設等…。但是,問題卻越來越嚴重。

 

二、第二次危機:再次跳票與政治解決

到了1987年底,十五年的二次大限又將來臨,然據統計,當時有高達54.02%的公共設施用地仍未取得開闢。如果到了1988年9月6日法定期限截止時,將會有超過一萬三千公頃私有地因逾期而保留取消,換句話說,數十年來建立的都市計畫體系,將面臨一夕瓦解的危機。另一方面,由於地價持續上漲,亦使得保留地徵收的經費,遠遠高出公部門財務負擔之可能。當時光是第一期保留地(1973年以前劃設)所需之費用,就比1970年時所預估增加21.6倍。

 

面對此次危機,逼得當時內政部長吳伯雄要求行政院需編列預算予以因應,否則將辭職以對。行政院乃於1988年4月14日院會決議通過,限於1991年6月底前全部取得第一期及第二期前三年到期之部分保留地,取得項目以中央、省府及各公用事業用地,八公尺以上道路,國小、體育場等等….為優先。此外,並於同年7月取消公共設施保留地年限之規定,換句話說,對於未能於此際被徵收的私人地主而言,無疑是宣告永久禁建。相對的,政府在78年至80年間編列了龐大的預算以為支應,總計耗費了5832億,取得8634公頃公共設施用地。然而這樣的作法,致使政府財政赤字遽增,大量的貨幣流通至地主手中,亦強化當時的投機炒作之風(股市、房地產)。結果,政府越來越窮,保留地地價卻越漲越高,問題的解決變得越來越不可能。

 

貳  為何會有公共設施保留地的問題?

城市建設需要有公共設施,而公共設施用地取得由政府為之舉世皆然。那麼,為何在台灣會造成如此之大的危機呢?主要原因有三:

一、都市計畫缺乏專屬財源

現行都市計畫關於財源之規定,見於都計法第七十七條,項目包括:(1)編列年度預算;(2)工程受益費之收入;(3)土地增值稅部份收入之提撥;(4)私人團體之捐贈;(5)上級政府之補助;(6)其它辦理都市計畫之盈餘;(7)都市建設捐之收入等幾項。而事實上,上述工程受益費、都市建設捐、私人團體捐贈根本付諸闕如,對於實際執行都市計畫的地方政府來說,最重要的是編列預算及上級政府補助。然囿於現行中央、地方財政收支劃分的現實,地方政府實際上編列在都市建設的經費十分困窘,再加上中央的補助時常不到位,凡此種種,具體表現在為都市建設的計畫與執行之脫節,『圖上畫畫、牆上掛掛』可謂是一語道破。也因此,公共設施保留地無法徵收也就不意外。

 

二、開發私人利得未能有效回歸社會

現行的公共設施的建設投入都由政府為之(也就是所有納稅人的錢),而受惠最多的周遭地主們卻坐享土地增值的地租利益,這並不符合社會公平原則。長此以往,造就了許許多多社會大眾貼補地主的不公過程,甚而使的整個都市計畫作業成為地方派系、財團的角力過程;另一方面,造成政府在開發公共設施要擔負龐大的財務壓力,因此也延誤了公共設施保留地的必要開發進度。

 

三、未建立土地儲備制度

土地儲備制度為國外為解決土地問題,貫徹土地政策常用的工具;然而由於各國條件有異,因而在制度內容也各有差別。一般來說,土地儲備指的是預先取得未來提供諸如公共設施、公商業、住宅及環境保護等所需用地的一種土地經濟行為,主要包括三項:(1)土地取得;(2)土地取得後管理及經營;(3)出售以取得的土地。此制度對於公共設施用地最大的功效在於,對於新發展區域能預留公共設施用地,而毋需日後再行徵收;同時藉由彈性的土地出售與交換,亦能有效的推展對既定公共設施用地的取得。正因此,對於因地價高漲致使公共設施保留地取得困難的台灣來說,此制度之建立便格外顯的有必要。

 

參  建築容積移轉辦法之內容

在面臨多次危機的磨難下,營建署終於想出了一套新方式來因應,即以建築容積轉移辦法取得公共設施保留地。所謂的建築容積轉移,即某一基地建築容積價值可等值移轉至另一基地;用於公共設施保留地上,則意味著被徵收土地的價值可移轉至其他地方,因而地主的權益不會減損,換言之,政府不再需要花錢徵收收公共設施用地,只消允許該地的價值可供轉移即可。

 

一、建築容積轉移V.S發展權移轉

在概念上,此作法可類比於一般所稱的發展權移轉(T.D.R)制度,它是為有效推動都市開發、成長管制、歷史保存、都市設計等目的,所採用的一種彈性化的措施。需特別指出的是,在現有國外的經驗中,T.D.R是地方性(地方政府主導)的制度,在設計上會針對個別情況而有不同,但仍有下述共同之處:

(1) T.D.R是因應都市建設的彈性作法,為的是達成『公共利益』;因此其實施僅限於『都市基礎設施容量』得以配合而不降低既有水平的情況。。

(2) T.D.R的運用需與其他開發管制措施配套實施(開發許可制度);其移轉亦

只限定在特定範圍內(通常是鄰近街廓間)。

(3) 此制度推行需建立嚴格的審查,及良好、具公信力的土地權利價值估算與容

積轉換計算的制度。

 

一般說來,發展權在定義上是一種權利(right)的認定,可行諸市場的買賣、交換、或設定抵押,這樣的制度,在國外以行之有年,然而在台灣卻一直無法實施落實。關鍵在於,整個法令制度無法配合,在法令方面,民法、土地法、都計法、建築法等根本缺乏對發展權的認定規範;在制度上,台灣一直未完全實施容積管制,同使土地使用體系仍停留在僵化的管制階段,沒有土地鑑價制度等皆是。既然如此,那麼營建署認定『建築容積轉移』可行,必然是認為其有不同發展權移轉之處,且讓我看看此辦法的具體內容為何[3]

 

二、建築容積及轉移辦法

首先在基本設計上,此辦法不同於發展權移轉,並不會發給任何容積憑證,亦不涉及土地登記,故毋需修法,亦不會有轉讓、繼承、借貸等問題。而是以民間自願且雙方達成協議後向政府申請,再由政府核准方式行之。其次,本辦法適用地區以已實施容積管制之都市計畫區為限,且容積移轉僅限於同一都市計畫區內,業以控制建築容積總量;另一方面,接受容積移轉基地最高不得超過法定基準的百分之三十,如情況特殊(都市更新、聯合開發等)亦不得超過法定基準的百分之五十。最後,在可送出容積基地認定上,本辦法包括私有公共設施保留地、私有古蹟與其它為促進有效利用之土地。而不同基地間轉移容積之計算,則以土地公告現值為換算基礎,計算出可轉移的容積量。

 

簡言之,建築容積轉移與發展權移轉最大的區別,主要是在法律層認定、對象選取及實施方式。在法律層面上,視建築容積轉移為民間的自願性協議產物,而不具準物權的效力;在對象選取上,認定的範圍較為寬廣,但卻不意味必然容積轉移能夠成立;在實施方式上,亦不似國外發展權移轉有較為嚴謹的規範限制,只是籠統的概括在同一都市計畫區而已。

 

肆  以建築容積移轉辦法可行嗎?

由於建築容積轉移涉及了權利的轉讓認定,關乎人民財產權益保障與否,要實施此制度,理理說應予以法制化。然按照營建署的構想,卻認定修法(包括民法、土地法、建築法等)耗時費事、不易達成,轉而投機的搭文資法三十六之一條[4]修法便車,將原來只針對文化資產保存的規定類推於公共設施保留地之取得。就連法務部長廖正豪在行政院院會都不諱言指出,這在法理層面上會有疑義。姑且就此不論,本辦法在設計與操作上,至少仍有下述的問題:

 

一、未能針對保留地問題根本性原因

之所以會有如此嚴重的公共設施保留地問題,主因是目前都市計畫缺乏專屬財源,再加上一直未建立都市開發私人利得回餽與土地儲備制度,致使在地價高漲的情況下,持續深化政府財務既有之危機。欲根本解決此問題,除了徹底翻修都市計畫及相關土地制度別無它法,光想用建築容積移轉這類技術性措施以為因應,營建署無疑是在政策高度上漠視了此一深刻的事實。

 

二、未能評估對經濟面的可能衝擊

此辦法之實施,必然是要有效取得保留地方有意義。於此保守預估,假設僅四成的公共設施保留地以此方式取得,預計會有三兆左右的建築容積(或是三千萬坪的樓地板面積[5])價值被創造出來,其後必然投入市場,這對於既有房地產的衝擊將會如何?另一方面,這亦代表有三兆的資金由不動產轉換成貨幣在市場流通,這對國內總體經濟、生產消費與物價指數又會有何種的影響?在對這些問題未提出詳細的研究評估前,只因本位立場認定有助於公共設施保留地取便執意推行,這樣的政策實難令人信服。

三、國內沒有任何實施經驗

在國外這或許是個十分成熟的制度,但是台灣卻沒有任何實際的實施經驗,雖說新修訂的文資法已將此制度納入,但相關的施行細則尚在研擬之中。老實說,僅就運用建築容積移轉保存文化資產言之,台灣都仍有一大段學習路程要走(譬如台北市政府計畫在迪化皆推動此制度並不如想像中容易),更遑論公共設施保留地如此全面性、大規模、超乎現有國際經驗的『創舉』。

四、簡化都市問題的複雜性

事實上,能接收轉移容積的,不外乎都市中的精華地區,以台灣現有的情況而論,這些地方通常也是都市公共設施最為不足之處;既有的問題都無法解決,若再轉移來更多的樓地板面積,無疑是雪上加霜、更形嚴重。國外對此運用在規模與對象上的謹慎小心,正是基於這樣的考量;反觀營建署,雖已絞盡腦汁的擬出一套看似合理的實施方式,實際上卻有許多誤謬之處,諸如設定單一地區最高移轉量為三成便能避免超出當地公共設施容量,無疑是將事情看的太過簡單。

 

既然如此,為何官方仍認為『建築容積轉移辦法』可行?相信解決公共設施保留地問題非它不可呢?這就牽涉到一門極為深奧的官場功夫,可稱之為『制度吸星大法』。金庸筆下的吸星大法,是一種吸取他人功力化為己有的斜門歪道,不管所吸取的功力體質派別有何區分,它都能一股腦的全盤收受,是典型的『撿到籃裡就是菜』的貪便宜做法;也因此,習練此道之人除非根基深厚,否則多以走火入魔告終。

 

營建署的建築容積轉移辦法,正是此種吸星大法的規劃專業實踐。首先,正由於目前法令不齊備,同時認為採修法一途過於費事,因此倒不如伺機採補較為方便;東找西尋之下,赫然發覺新修訂的文資法為求私人古蹟之保存增列了樓地板面積移轉的做法,自然見獵心喜予以吸取,搖身一變成為『建築容積轉移辦法』。其次,文資法該規定的適用對象十分明確,數量也有限,目前主客觀環境亦日趨成熟,自然不成問題。然而率性的推而廣之於數量龐大的公共設施保留地上,全然不論該方式侷限何在,又無視既有制度體質的承載能力可能與否,同時亦未體察都市計畫中根本問體所在,那就另人十分擔憂了。練功走火入魔至多只是個人的不幸,理論上也怨不得別人;然而制度的走火入魔卻是所有人都倒楣,更叫人憤恨不平的是,主事者卻通常與此無涉,依舊是『好官我自為之』。建築容積轉移辦法的危險之處,不正就是如此。

 

 

陸  相關建議

針對前述批評,以下筆者分別就建築容積轉移制度與公共設施保留地問題提出點建議,盼能有助對此的思考與行動。

一、建築容積轉移制度

台灣建立此一制度有其必要性,然絕非是用來解決公共設施保留地的問題;相對的,應視為一種為達成都市合理發展、維護環境品質的措施。諸如歷史保存、都市再開展、聯合開發等,善用此法的確能發揮一定的效用。因此,為求制度之完善可行,應當要有下列循序漸進的步驟:

(1) 暫緩以『建築容積移轉辦法』取得公共設施此一措施,而是要盡快擬定文資

法中建築容積移轉的施行細則,並選擇試點(如迪化街)施行,用以檢證該作

法諸多技術性細節。

(2) 修改相關法令,朝向發展權認定方式予以法治化。

(3) 選擇某一地方政府(如台北市),試將此制度運用於私有古蹟之外的特定對

象,以取得更周延的經驗。

(4) 待此制度積累一定經驗且證明可行之後,再重新檢討研究擴大適用之可能。

 

二、公共設施保留地問題

業已指出,此問題的產生歸結於整個都市計畫體系之結構性弊端;再加上數十年的持續積累,使得嚴重程度已超乎任何單一措施解決之可能。更何況,縱使耗盡所能真的解決了眼前的困局,亦難保此歷史不會再次重演。因而唯有直指問題之核心,透過制度修改與技術性措施之配合,才是治本之道;當然,這樣的目標設定之高難度可想而知,如何藉由多方討論徵詢、集思廣益來求取可行辦法勢所難免。以下便提出幾個粗略的看法:

(1) 推動國土綜合開發計畫法之立法(現仍在行政院),以建立全面的開發許可制度[6],避免重蹈過往政府興闢公共設施耗盡財力的錯誤作法,並能確保都市發展一定的公共設施數量與品質。

(2) 儘速修改既有都市計畫法對於財源之規定[7],成立都市建設基金,明訂財源的來由與運用方式,以強化地方政府於都市計畫的執行能力,方不致讓公共設施保留地問題越演越烈,更加難以解決。

(3) 改良現行都市計畫中土地使用與開發制度,建立平均發展權的概念,超出部份則配合都市發展需要彈性運用,而所得利潤政府可收取一定比例。如此作法,將免除公共設施服務超載的弊病,亦大幅增加取得此用地的財務能力。

(4)整理清查所有公有非公用土地,還包括台糖、臺鹽為數驚人的大面積土地,作為建立『土地儲備制度』之基礎。爾後循此制度一方面預留未來發展所需的公共設施用地,同時藉由交換出售等方式來取得既有之公共設施保留地。

(5) 配合既定的國營事業釋股政策,提撥一定比例作為取得私有公共設施保留地之費用。當然,於做價方式與分配上要在行討論,以避免有高估價格或是過度集中特定少數對象的現象。

 

陸  結論:若干外延性批判

舊有的實證取向的知識傳統之於空間規畫專業最大的問題在於,視都市與區域課題為簡化邏輯因果關係,又將自身想像為客觀理性的行動主體,因而全然未察覺所持技術工具背後隱藏的支配性意識型態。這樣的知識技術取向,在二次戰後隨著聯合國對第三世界的支助傳播開來,亦緊密的滲入台灣的規畫體系與官僚的腦袋中。也因此,在面對有別於教科書中的台灣真實情境時,他們的表現多是乏善可陳;再加上台灣特殊的『發展掛帥國家』取向,對於無關乎經濟直接產出的投資一向輕忽,規畫官僚體系的低度發展與低效能事實,自然是難受青睞。事實上規畫官僚在整個國家體制上的角色就如同華勒斯坦(Wallerstein)世界體系中台灣的位置一般,是屬於半邊陲(semiporiphery)地帶的,『食之無味、棄之可惜』可謂是十分貼切的描寫。這樣的狀況,在過往低技術、勞力密集的發展模式尚無大礙,然一旦要『提昇國家競爭力』時,麻煩便接踵而來。昂貴的地價、惡劣的環境、僵化的管制、低水平的公共設施,猶如百毒齊發般的牽絆駐官方賴以存續的經濟成長,也使得如何解決克服成了當前要務。剎然間,規畫官僚體系的重要歷史性的浮現;然而嘲諷的是,這依舊是它們生命無法承受之『重』。理由很間單,時勢雖然換新了,可是腦袋還是舊的。

 

此次的『建築容積移轉辦法』便是一個很好的例子。就如同所有重大的制度創新一般,絕非建基於歷史之真空,而是要由多次局部的經驗中總結出來,若非如此,驟然運用多會引發許多意料不到的後果。因此,對於任何缺乏實際經驗的新制度,理應持著『摸著石頭過河』般小心翼翼的態度,驟然的全面施行絕不是負責任的政策作法。反觀營建署此番的種種舉動,再在顯露其可議之處。打從一開頭,這樣一個攸關重大的措施就以鴨子划水的方式進行,而不願先藉由公共的討論取得產官學的一個基本共識。其後,在立法院察覺主動詢召開的兩次座談中,對於學界出於善意的若干建議,竟是一味防守性的辯解而不肯真正面對;對於民意代表的不安質疑,口頭的虛與委蛇與事後私底下的積極運作更成為強烈對比。

 

求得公共設施保留地之解決,本就為當前都市計畫要務之一,對於任何企圖面對此問題之努力,人們自然是樂觀其成。然而問題在於,營建署提出的『建築容積轉移辦法』目前仍有許多疏漏不足之處,驟然實施,必然會引發許多嚴重問題。對於這些善意的憂慮,假使規畫官僚們仍以其謀國殷切、用心極深、理性務實、經驗豐厚之語回應,好似人們不當心存疑慮多加阻撓而妨礙『行政效率』之提昇,至此,我不禁要問,假使他們都像口中所講的那麼棒,台灣今天又怎會搞成這樣呢?真是奇怪不過了!

 

參考資料

1.內政部營建署,《訂定『建築經轉移辦法(草案)』剪報資料》,1997。

2.台大城鄉所,《都市計畫法全面修法重點之研究》,1994。

3.內政部建研所,《都市建築容積轉移至度運用於是地開發之研究》,1992。

4.夏鑄九,《古蹟保存的里程碑:建築容積轉移》,1997。

5.國有財產局,《公有土地出售價款撥供購置大面積土地建立土地儲備制

度之可行性研究》,1995。

 

—-

[1] 中國時報,1997.4.25,頭版。

[2] 官方對此的估算先後有幾種不同版本,包括六兆、八兆、九兆、十兆不等。基本數字都如此混淆,更讓人對其有解決此問題之能力存疑。本處採用的數據是出於營建屬對立法院提供的《訂定『建築容積轉移辦法(草案)剪報資料》,1997.4.1。

[3] 由於實施辦法尚未草擬完成,故參考《訂定『建築容積轉移辦法(草案)簡報資料》。

[4] 該條文內容為:『經指定為古蹟之私有民宅、家廟、宗祠所定著之土地或古蹟保存區內之私有土地,因古蹟之指定或保存區之劃定,致其原依法可建築之基準容積受到限制部份,得等值移轉至其他地區建築使用或予以補償;其辦法由主管機關定之。』

[5] 以平均容積率二百來計算,還算是相當保守的估計。

[6] 現行的『農地釋出方案』,固然宣稱採用開發許可制度,但實際尚在執行內容上多有不符。最關鍵在於,將開發者的義務(負擔公共設施費用、補償外部性影響)不當類比成回饋。

 

[7] 建議具體修改都計法七十七條為:『地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所為實施都市計畫所需經費,應設立都市建設基金,以左列各款籌措:一、編列年度預算。二、工程受益費之收入。三、土地增值稅部份收入之提撥。四、私人團體之捐贈。五、上級政府之補助。六、申請開發許可依規定所為之捐獻。七、土地使用變更依規定所為之捐獻。八、其它辦理都市計畫之盈餘。都市建設基金之組織規程及運用,由內政部定之。』

 

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