容積移轉辦法 別淪為「免費午餐」

王鴻楷  1999/02/04

中國時報-時報廣場

去年都市計劃界喧騰一時的容積移轉辦法(內政部所提「都市計畫容積移轉實施辦法草案」)又將於二月四日的行政院院會上討論。因容積移轉的影響重大,而該草案的品質粗糙、相關的配套措施不全,如果在院會通過而照案實施,恐將對台灣的社會與都市環境造成重大的負面後果,故願略盡專業者的言責,作以下的反映。

基本上,土地容積(發展權)移轉應只是一種平衡地主間因政府之管制而造成的利益差距之工具,如能謹慎利用,固能解決很多台灣現有的土地使用規劃與管理上的難題;但如該草案所反映的,企圖以無中生有的方式全面賦予公共設施保留地以建築容積,再容許其移轉,來完全避免公共設施用地取得的政府財政負擔(而且不考慮因而增加之新開發量所需的公共設施用地又將如何提供的問題),就猶如以印鈔票來解決國家的財政困難,飲鴆止渴,對全台灣生活環境的長期影響堪慮。

比較具體地說,該草案明顯有下列諸多缺點。第一,容積移入地區可增加高達三十%或四十%的額外開發量,與原來就較台灣的居住密度為低的許多國外城市之十%至二十%比較,顯然過高;而草案將指定移入區的權責交給地方政府而不明確地訂出規範、明確地要求如何考慮對移入地區的可能影響,也是不負責任的作法;另,草案未如一般國外在實施容積移轉時,先將移入區降低基本容積。此一缺陷將使台灣都會區很多原本就過度發展的地方,因容積移轉的實施而再次加重環境承載,生活環境的品質將更為惡化;其次,就文獻來看,國外實施的例子幾乎均限於很小的地理範圍(小市鎮、局部的計畫地區),未見有草案所建議之全面放手實施的;而台灣古蹟的容積移轉辦法已經實施,如果現在再實施公共設施用地部分,可移轉容積必然供過於求,單位容積的價格將大受影響,至少短期之內,對原期望受益的地主也非有利。所以,有一點是很明確的:無論如何,應先辦試點,待試辦成功,再予推廣。

除此之外,草案以公告現值為容積換算的基準,而公告現值卻不一定能與市價維持一定的比例關係,故可能出現大量追求租隙的現象,難以預料後果如何。可能的後果之一是開發商在公告現值高的地方買入容積,再將之移到公告現值低的地方「放大」應用,如此將使發展總容積進一步失控。而許多重要的配套措施-例如發展權市場、銀行或基金的設立、發展權稅負(例如移出地與移入地之土地增值稅)問題、移出地塊原來抵押貸款之保證問題等,完全未見交代,也恐有礙制度的順利推行與社會公平的維持。

最重要的恐怕是:此案應該與現存之許多容積獎勵的相關辦法-例如綜合設計放寬規定、公共開放空間獎勵、民間興建停車場及都市更新等之容積獎勵-以及影響重大的農地釋出方案配合設計、執行:先取消許多現行之過於寬鬆的容積獎勵,並將都市四周新釋出農地之基準容積壓低,以創造容積移轉的市場需求,使公共設施保留地與古蹟的容積得以移轉到新釋出地區或其他有較強之空間需求地區去。如此可一舉數得,除了讓容積移轉制度成功之外,並可對台灣都市超負荷情形作較大程度的舒緩與空間結構再調整提供機會,也可望避免許多嚴重的後遺症。

上述多樣相關的措施中,最應與容積移轉結合的首推農地釋出方案。該案與容積移轉草案並列來看,我們可以明顯看出官僚體系產出之公共政策之荒謬性:以現列的回饋辦法,農地釋出方案是讓地主吃幾乎完全免費的午餐,而容積移轉草案則是想要政府吃免費的午餐。所以應將兩者掛勾,讓新釋出的農地開發者去購買公共設施保留地及古蹟上的發展權;如此,土地開發者付出了應付的代價,而後二類地主也獲得補償,這才是能維持社會公平之負責任政府的作為。

(作者為台灣大學建築與城鄉研究所教授)

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