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2017年5月4日,新竹縣有兩位議員,因議會將非自住的住家用房屋稅率[1]一律下修為1.6%,感到愧對選民憤而辭職

另一方面,台北市政府因「體諒」建商待售餘屋的房屋稅問題,主動提出「臺北市房屋稅徵收自治條例」第4條等修正草案,但市議會卻加碼放送,將建商囤房稅從3.6%降到1.5%,適用期限放寬到最長5年,於7月5日三讀通過。

無獨有偶,台南市議會在6月23日召開大會,由無黨籍議員陳朝來提案「台南市房屋稅徵收率自治條例」修正,試圖調降房屋稅率,但表決未通過,衝上主席台與民進黨議員爆發嚴重肢體衝突,場面十分混亂。

還有,依規定,房屋標準價格應每3年重新評定一次,自2014年開始,雖然有部分縣市紛紛展開重新評定,卻仍有許多縣市拒不辦理、或延遲重新評定。

這些現象,除再次凸顯地方政府財政怠惰惡習外,本文想進一步探討,房屋稅本基於中央制訂法律,卻出現地方政府在「非自住房屋稅率」及「房屋標準價格調整」的「一國多制」景象。這是體現地方自治?還是導因於中央的擺爛卸責?

▋釐清非自住房屋稅率的立法意旨

先從非自住房屋稅率談起。

立法院財政委員會於2014年4月23日第8次委員會議中討論房屋稅條例修正,有李應元等16人提案「其他非自住住家用房為其房屋現值3.6%」;以及孫大千等18人提案「所有人在中華民國境內登記有一戶房屋以上者,每房房屋稅以第5條稅率加計1倍。累積登記3房(含)以上,每房房屋稅以第5條稅率加倍。」

針對以上兩個修正案,時任財政部長的張盛和在會中表示:「各地方政府本應因地制宜,對自住與非自住訂定差別稅率,惟現行各地方政府對非自住之住家用房屋稅率均從低訂定,致自住與非自住稅率相同,有違租稅公平。」因此要「發函敦請各地方政府,視地方實際情形,就自住房屋及非自住之住家用房屋訂定差別徵收率。[2]

其後,立法委員於聽取張部長說明及詢答後進行協商,都認為平抑房價、調高非自住而供住家用者的房屋稅率是有必要的。經協商後獲得以下共識:「將非自住供住家用的房屋稅率由1.2%~2%調高為1.5%~3.6%;……復考量房屋稅為地方稅,宜由地方政府因地制宜訂定合理徵收率,乃授權各地方政府得視所有權人『持有房屋戶數』訂定差別稅率。」是以,「房屋稅條例」第5條修訂,於2014年5月27日完成三讀,各縣市也必須修正相關自治條例,來確定徵收的稅率。

簡單的說,當時立法者並不贊成原先財政部所持的見解,對於住家用房屋僅採「自住」及「非自住」來訂定差別徵收率,而是更進一步針對非自住房屋所有權人「持有房屋戶數」來訂定差別稅率。此一關鍵立法意旨必須予以釐清。

▋地方採單一稅率,符合法律授權嗎?

那自2014年修法後,各地方實際狀況如何呢?

從下列簡表可以看出,大部分的縣市對於非自住房屋,竟無視於中央法律規定「視所有權人持有房屋戶數訂定差別稅率」的基本概念,而改採單一稅率。如此作法,是否適法,顯然值得探究。

各縣市非自住房屋稅率簡表

方式 縣市 徵收稅率 實施年度



台北市 2戶以下2.4%
3戶以上3.6%
2015年申報者適用
連江縣 2戶以下1.6%
3戶以上2%
宜蘭縣 2戶以下1.5%
3~7戶 2%
8戶以上3.6%
2016年申報者適用



新北市、桃園市 一律2.4%
金門縣、彰化縣 一律1.5%
新竹縣 一律1.6% 2017年申報者適用
(新竹縣原採差別稅率,2017年5月又修正為單一稅率)
其他縣市 一律1.5% 2015年申報者適用

作者提供。

從法律觀點來看,地方制度法第30條第1項規定:「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者,無效。」憲法第15條規定,由立法機關明確授權行政機關訂定地方自治條例者,必須符合立法意旨、且未逾越授權範圍,始為憲法所容許。這也經過司法院多次解釋在案[3]。司法院歷次解釋十分重視委任立法的方式,授權必須具體明確(第313號解釋)、要求法規命令不得逾越授權範圍(如第598號解釋)或逸出授權目的(如第423號解釋)。中央的法律已經規定「得視所有權人『持有房屋戶數』訂定差別稅率」,換成白話就是法律授權地方政府在該稅率區間(1.5%~3.6%)訂定差別稅率;反之,如僅訂定單一稅率,即有逾越法律授權範圍的問題。

但令人訝異的是,財政部官員竟然附和,表示非自住房屋稅,中央訂出稅率區間(即1.5%~3.6%),各地政府決定稅率高低及形式,可以選擇單一或差別稅率。例如,財政部賦稅署財產稅組李素蘭組長認為,2014修法調高非自住房屋稅率,但訂定差別稅率與否屬於「地方自治」,因此,對於採單一稅率的地方政府,財政部只能做「適法性監督」,無法做「適當性監督」。

採「單一稅率」僅是財政部所認為的「適當性」問題嗎?依據前述,筆者認為對非自住房屋不論持有戶數而採單一稅率,其實已不符立法意旨且逾越授權範圍,財政部未予糾正,反而肯定地方的做法,坐視地方財政更加惡化,令人遺憾與不解。

▋房屋標準價格制度的沿革

接下來我們來談房屋標準價格這個問題。

房屋標準價格在1984年由財政部統一訂定,並規定物價總指數達到30%以上增減時才需重行評定。然而自1984年以來,物價指數漲跌幅度從來就未超過30%,所以房屋標準單價未曾重新評定,而「不足以反映房屋價格變動」。因此,2001年修訂《房屋稅條例》第11條,規定房屋標準價格需「每3年重行評定一次」。

就法理論,依據《房屋稅條例》第5條規定:「房屋稅依『房屋現值』,按左列稅率課徵之:……」,可知房屋稅的稅基就是房屋「現值」。法律既明定為「現值」,理應逐年透過鑑價或相關調查程序確認,以符合法條文義。不過,考量主管機關逐年調查所需成本,所以折衷於該法第11條明訂「每3年應重行評定一次」。雖期初評定的房屋現值不見得能正確反映後來各年度房屋的價值,也不致與現值差距過大[4]

然即便如此,「每3年重行評定一次」的規定,地方政府也沒照辦。直到2014年,行政院通過「財政健全方案」,要求各地方政府調整房屋構造標準單價到合理價格之40%~50%。換言之,從1984年起,房屋標準單價有長達30年未曾調整。

▋「三年重新評定一次」可以任意曲解嗎?

那2014年後問題解決了嗎?並沒有。主因是財政部竟然對重新評定對象做出「僅適用重行評定後新建、增建、改建之房屋」這樣的行政指導,導致其後衍生一連串新舊房屋「一刀切」的差別待遇爭議。其後,財政部覺得不妥而重新函示,但講法不過是「得視地方實際情形自行決定其適用原則」,這對各地方政府自然毫無拘束效果。

也因為財政部這樣消極的態度,演變成各縣市政府各自為政。例如,台中市政府竟發新聞稿向市民表功,宣稱是最後調整單價的縣市,而且平均調幅40%為六都最低,且對象僅2018年7月1日以後取得使用執照的房屋才適用。抑有進者,彰化縣政府也宣布未來3年都不調漲,並自誇彰化是全國唯一不調漲房屋標準單價的縣市,要藉此促進彰化縣經濟的繁榮與發展。

已公告調整房屋構造標準單價之縣市明細表

縣市別 實施日期 平均漲幅
台北市 103/07/01 160%
新北市 103/07/01 100%
桃園市 104/07/01 60%
台中市 分3年107、108、109 108年起60%
台南市 分3年106、107、108
(台南市本次調整房屋標準單價,適用對象,擴及至2001年7月1日以後取得使用執照的房屋)
54%、65%、81%
高雄市 103/07/01 81%
基隆市 106/01/01 50%
新竹市 105/01/01 78.50%
嘉義市 分3年105、106、107 38%、55%、72%
宜蘭縣
101/07/01 116%
104/07/01 40%
新竹縣 分3年105、106、107 50%、100%及150%
苗栗縣 103/07/01 82%
彰化縣 106年1月決議凍漲3年
嘉義縣 105/01/01 81%
花蓮縣 105/07/01 92%
屏東縣 105/07/01 70%
臺東縣 105/07/01 58%
澎湖縣 105/01/01 58%
金門縣 未調整 0
連江縣 105/07/01 40%

資料來源:參考各縣市發布之新聞稿,作者自行整理

一個中央法律,到地方後卻有多個不同版本,形成一國多制的混亂現象。就法理言,現行《房屋稅條例》條例明訂房屋標準價格應「每3年重行評定一次」,並無其他選擇的空間。且該條修正是參考平均地權條例重新規定地價,有聽說過哪些土地適用新規定地價,哪些土地可以照舊適用原規定地價嗎?同理,房屋標準價格,無論新舊,只要是種類等級及地段相同,理應是相同的價格,新舊房屋的差別,則是回到調整折舊率與免稅門檻來處理[5],才是正本清源的作法。退一步來說,如果是考量法律修正應適用不溯及既往原則,最起碼也應該從2001年「每3年重行評定一次」入法之後的房屋就全面適用才對(台南市即採此作法)。

房屋重新評定標準單價的問題,本質上是中央法律適用疑義,應該由財政部加以明確解釋。遺憾的是,財政部至今竟然還可以說,「財政部賦稅署於105年8月4日函請各地方政府就房屋標準價格調整幅度及是否適用舊屋等節應審慎評估,並加強溝通宣導,期能化解民眾疑慮。」

試問,這樣捨棄依權責解釋法律的權力,改採語意不明的道德勸說,豈不是癡人說夢,會有用嗎?

▋地方降稅,財政部反而肯定,難道不是角色錯亂?

地方議會紛紛加碼調降非自住房屋稅率,甚或採單一稅率,明顯已逾越中央法律的授權範圍。地方政府拒不依法重新評定房屋標準價格,或僅新建房屋才適用等討好民意的措施,也是違反中央法律的行為。

遺憾的是,掌管全國財政府至的中央機關,竟然對於此類敗壞財政紀律的違法行為未加糾正,反而給予肯定認同。甚至,放任地方政府視中央法律如無物,想調就調,說停就停。也不敢多吭一聲,而且以「房屋課稅是地方自治事項」作為託辭,如此坐視地方財政更加惡化,與蔡英文總統飆罵金管會肯定永豐銀行「角色混淆」何異?

再說一次,面對地方房屋稅的亂象,財政部還要繼續擺爛嗎?

________

[1] 修正前,持有2戶以下者,每戶均為2%;持有3戶以上者,每戶均為2.5%。

[2] 財政部103年1月22日台財稅字第10304511360號函示各地方縣(市)政府應落實房屋稅條例之意旨,採行以下措施:1.就自住房屋及非自住之住家房屋訂定差別徵收率。2.合理評定房屋標準價格,按各種建造材料所建房屋,區分種類及等級覈實評定房屋標準單價,並按房屋所處街道村里之商業交通情形及房屋供求概況與比較各該不同地段之房屋買賣價格減除地價部分,訂定地段率標準。

[3] 如釋字第521號、第514號、第510號、第488號等解釋。

[4] 最高行政法院105年度判字第101號判決參照。

[5] 2017年3月3日財政部已訂定《簡化房屋標準價格及房屋現值作業參考原則》,並發函地方政府,調高房屋折舊率,並將免稅門檻調高,對於老屋適用被調高標準構造單價,可以加以緩和。

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