蔡佳明、彭揚凱:無中生有的土地,到底肥了誰?──容積轉移的真相

新北市三重區重陽重劃區移入大量容積,與周圍地區比較形成明顯差距。蔡佳明提供。

 

內政部應大法官釋字400號要求,應以「他法補償」解決公共設施保留地(以下簡稱公保地)問題,從《都市計畫容積移轉實施辦法》開啟了容積移轉取得公保地的作法,同步也創造了一個新興且驚人的房地產市場。從2006年開始截至2016年底,各縣市政府共核准3,764件容積移轉,創造了244萬坪、市值近兆的樓地板面積。

另一方面,公保地容積移轉制度也引發諸多質疑,如取得公保地成效有限、未能有效補償原公保地地主、衝擊都市計畫管制、影響居住品質下降等;甚者引發雙北市府的府、會角力,以及柯P的嗆聲:「容積轉移是場騙局,籲中央修法!

我們要問:這真的是一場騙局嗎?

▍公保地問題是怎麼來的?

公共設施保留地,是指在都市計畫中已被劃設為公共設施,地方政府應該取得、也有權取得,但卻未取得的土地。截至2014年,全台灣各縣市仍有27,278公頃的公保地未取得,以公告土地現值,金額約值6兆元。若用市價計算,恐怕會超過10兆元,根本是天文數字的負債!

為何會有這麼多的公設保留地呢?元兇是政府自己。1973年修正《都市計畫法》第17條,規定:「未發布細部計畫地區,應限制其建築使用及變更地形;但主要計畫發布已逾2年以上,而能確定建築線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者,得依有關建築法令之規定,由主管建築機關指定建築線,核發建築執照。」造成除極少數都市計畫公共設施用地採區段徵收或市地重劃方式辦理取得外,都是於細部計畫擬訂後(或甚至尚未擬訂細部計畫)即開始核發建築執照,而公共設施用地則予以保留,等待政府有錢時才來徵收。隨時間演進,都市計畫區劃設越多,公共設施保留地數量也變多,形成巨大的債務。

更要命的是,因為地價上漲,使取得的成本越來越高。未取得公保地的金額從1970年的310億元,大幅增加至1987年的1兆元。到2011年時,公保地取得金額已經隨地價上漲,增加6兆元。

▍政府可以一直不取得土地嗎?

幾十年下來,政府對公保地的態度就是賴帳,且一賴再賴!在1964年修訂《都市計畫法》時,承諾最長10年內需取得公設用地;到1973年期限將屆,又修法說要再延長15年來取得;然後15年又到,乾脆賴到底,於1988年修法把取得年限規定取消。白話講,就是宣稱要還錢,但沒說是哪時才還!對公保地主而言,土地被劃定做為公共設施,是屬於財產權受限,但又沒獲得對應的補償,政府可以這樣做嗎?這符合憲法財產權保障精神嗎?。

神奇的事情來了,1994年大法官釋字第336號,針對「都市計畫法規定的公共設施保留地未設取得期限,是否違憲」做出解釋:「為增進公共利益所必要,與憲法並無牴觸。」然而緊接著在1996年的大法官釋字第400 號,針對既成道路不予徵收現象又說:「有關機關亦應訂定期限,籌措財源,逐年辦理,或以他法補償。」兩相對照之下可理解為:政府雖「應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」,但還是可以不用有取得期限。猶如一張不知何時可兌現的支票!

又,歷年來政府也的確提出「他法補償」來處理公保地問題,但並沒有發揮真正取得的作用,僅能稱的上是一種安慰劑。例如允許公保地臨時使用、提高徵收價值、減輕稅負、多目標使用、公私有地交換等相關作法。但實情是,許多公保地無法做臨時使用、也無法進行多目標使用(特別是道路用地),且都計區並沒有太多公有地可作為公保地之交換使用。對地主而言,還是看得到吃不到。

歷年政府針對公保地的「他法補償」作為一覽表

作法 法令 成效
放寬無開闢計畫預定地之臨時使用 訂頒「都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法」(1974) 非真正取得
提高保留地之徵收價值 訂頒「都市公共設施保留地地價查估原則」(1973),規定參照毗鄰非公設土地之區段價估其地價。1977修正平均地權條例時,一併納入考量。 並非真正取得
減輕其稅負 1977修正「平均地權條例」時,針對公保地訂定地價稅、土地增值稅之減徵、免徵條文。 非真正取得
容積移轉 訂頒「都市計畫容積移轉實施辦法」(1999) 執行中,爭議頗多。
公共設施保留地多目標使用 訂頒「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」與「都市計畫公共設施多目標使用辦法」(2003) 成效極為有限
公私有土地交換 訂頒「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用交換土地辦法」(2003) 成效極為有限
通盤檢討不必要公共設施與整體開發 內政部訂頒「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」,並補助與稽核各縣市政府執行(2013) 檢討中,成效待評估。

資料來源:作者整理

▍公設保留地容積移轉怎麼跑出來的?

容積移轉,是將受到限制無法完全發展的容積,轉移至其他可發展用地上。這種方式源自美國,多稱為發展權移轉(Transfer of Development Right, TDR),主要是用於保存文化資產及保育自然環境資源。台灣引入容積移轉制度,最初也是為了保存古蹟與歷史建物,在1997年《文化資產保存法》增修了私有古蹟的土地「得等值移轉至其他地區建築使用或予以補償」。

一如台灣民間企業的模仿能力,我們政府很快就把容積移轉的腦筋動到公保地的取得,在1999年跟著就訂定了《都市計畫容積移轉實施辦法》,後來更是擴大運用到都市更新、取得水利用地、保護老樹等多種用途,實屬全球獨有之創舉。然而此等制度創新,可謂是一種「破壞性的創造」。因為容積移轉原本是將有發展權但僅是受限制未能完全利用的權利加以移轉,但運用到公保地等沒有容積的土地上時,等於是憑空創造了容積、再轉成貨幣來補償地主,這跟政府印鈔票還債沒啥兩樣。

台灣獨步全球的各種容積移轉作法

用途 法令規範
古蹟、歷史建築保存 文化資產保存法§41(1997,原§36-1)
古蹟土地容積移轉辦法(1998)
大稻埕歷史風貌特定專用區容積移轉作業要點(2000)
取得公保地 都市計畫容積移轉實施辦法(1999)
都市計畫法§83-1(2002)
推動都市更新 都市更新條例§45
取得水利用地 水利法§82(2014)
保護老樹 台中市實施都市計畫容積移轉審查許可條件及作業要點(2013)

資料來源:本研究整理

天底下有這樣的「免費午餐」嗎?容積這樣神奇好用,為什麼只有我們政府想得到呢?當然不是如此!

▍容積移轉有解決公保地問題嗎?

依據內政部資料,截至2016年台灣各縣市共核准3,764件容積移轉案件,取得約401公頃的公共設施用地,依此速率,推估至少要700年以上才有可能完全取得。以及,過去的成效,還是拜房市連續十年飆漲的榮景上;展望後勢,在市場反轉、容積移轉胃納有限的狀況下,所需時間更是遙遙無期。顯然,容積移轉不可能解決公保地的問題!

另從各縣市實際取得狀況來看,並非每個縣市均有機會利用此一政策工具。目前共18個縣市曾實施容積移轉,主要容積移轉市場(超過100件)集中於六都加上新竹市。基本上房地產越熱絡、高樓建築越普及的地區才有機會;相對地,對六都以外的縣市,容積移轉根本是看得到吃不到!

歷年各縣市容積移轉成效、公保地未取得面積與需取得經費

縣市別
公保地數量 容積移轉成效
未取得面積(公頃) 取得土地所須經費(千元) 案件數(件) 總移出容積量(公頃) 取得之公保地總面積(公頃)
新北市 3,048 1,206,388,959 1,630 303.36 144.55
桃園市 1,025 452,134,720 709 216.81 97.32
臺中市 4,639 842,122,251 504 133.37 93.27
高雄市 2,629 986,843,370 243 43.13 15.41
新竹市 313 206,379,979 132 24.51 8.37
臺北市 1,444 2,036,435,535 119 24.78 7.86
臺南市 3,792 337,107,914 114 29.45 18.47
苗栗縣 339 68,451,243 66 9.19 4.75
宜蘭縣 375 47,959,028 54 6.31 3.69
新竹縣 326 67,489,645 49 8.12 3.28
花蓮縣 156 110,472,280 49 1.52 1.46
金門縣 241 16,245,024 43 1.31 0.83
彰化縣 551 95,075,817 34 4.01 1.25
基隆市 748 127,838,979 11 0.64 0.65
澎湖縣 100 11,543,941 3 0.09 0.07
連江縣 361 2,216,007 2 0.01 0
南投縣 1,342 75,039,788 1 0.06 0.01
嘉義市 323 62,909,913 1 0.09 0.05
雲林縣 341 39,306,395
嘉義縣 1,160 95,846,683
屏東縣 735 133,822,266
臺東縣 1,774 148,974,372
總計 25,762 7,170,604,109 3,764 807 401

資料來源:營建署,作者整理

▍容積跳樓大拍賣!

既然容積移轉不可能解決公保地的問題,那為何大家趨之若鶩呢?真相是,政策有效性不是重點,創造龐大市場與高利潤才是硬道理。

以台北市為例,在2008~2017年6月間,以容積移轉取得公告現值250億元的公保地(9.29公頃),相對則發出市價約654億元的容積(9.24萬坪),中間獲利空間高達400億元。新北市更猛,容積移轉數量為全國最多,從2006~2016年間年以容積移轉取得公告現值約575億元公保地(146.8公頃),發出了市價約可達5,922億元的容積(197萬坪),有高達5,000億元的容積移轉市場利潤。

為何如此?問題又是出在政府自己。因為在《都市計畫容積移轉實施辦法》的計算公式[1]是以土地公告現值做為公保地換容積的基準。但實際上,每一宗土地的公告現值與市價比例大不相同,為求容積放大效果,建商會選擇移入市價/公告現值比值偏高地區移入,合法放大成為較多的房地產市場價值。此一落差,在區段徵收、市地重劃等整體開發地區特別明顯[2]

從台北市、新北市歷年容積移轉移入地區的分布,可以清楚看見明顯集中於整體開發地區的特性。例如大內科周邊的大彎北段、內湖五期、南港重陽重劃、南港經貿園區、信義計畫區、北投奇岩新社區、最新的北投士林科技園區等等。


台北市大內科附近容積接受(移入)基地分布圖。作者提供。

▍公保地地主的權益有被照顧到嗎?

即使先不論公保地換容積的公平合理性,回到此制度的初衷,公保地地主的權益真的有被合理補償嗎?

相較容積移轉的原產地美國,台灣的容積移轉制度有個特殊現象,即是由容積仲介主導整體容積移轉市場的運作。表面上來看,好似在仲介、建商與原公保地主間形成一種自由市場,但實際上是由該市場資訊掌握者主控的一種「低買高賣」不公平交易,公保地主在此處於最不利的位置。

簡單的說,這整個運作的機制是:1.容積仲介以遠低於土地公告現值的價格,向地主收購;2.容積仲介轉身變成持有很多公保地的新地主,用遠高於收購價的價錢轉賣給需要容積移入的開發商;3.開發商買了公保地,再跟政府換遠高於公告現值的容積。

試問,如果今天政府是以預算補償地主,政府編了10塊,但地主只拿到2塊,其餘是「手續費」,大家可以接受嗎? 那麼,以增額容積來補償地主,政府釋出了10坪的容積,地主為何就只能拿到部分價值? 這正是公保地容積制度「不公不義」的真相。

▍不是只有原公保地主受害

有人會問,我又不是公保地主,此制度好壞與我何干呢?

依據《都市計畫法》之精神,都市的公共設施提供與土地使用強度之決定,必須考量都市生活環境品質。但現行制度允許公共設施保留地變成容積「乾坤大挪移」到其它基地,且可達接收基地法定容積之30%或40%;此外,於都市更新地區還會另外給予法定容積50%的容積獎勵。此種做法大幅提高可建築基地的容積率,又不增加公共設施容量,長期以往,將導致都市土地使用強度過度提高,公共設施服務品質全面下降,都市環境品質持續沉淪,例如:窄巷蓋高樓、都市景觀失控、交通持續惡化。


容積濫發對環境容受力與都市景觀的衝擊。作者提供。

另一個問題是,台灣已過度使用容積移轉作為「夢幻」政策工具,包含保存古蹟、取得公保地、取得水利用地等面向。現實是市場需求有限,因此造成不同容積移轉大亂鬥!特別是,當公保地容積移轉市場興起之後,嚴重壓縮古蹟、歷史建築容積移轉的空間[3],例如,台北市大稻埕歷史街區的容積移轉就已陷入寒冬,恐怕會危及風貌保存之推動。


台北市公保地容移與大稻埕、古蹟容積市場消長關係圖。作者提供。

▍改革的真實困境

粗估,因公保地容積移轉政策,創造了一個每年約300件以上的容積移轉新興市場,以及房地產獲利(扣除取得公保地成本)千億的利基。也正因這種龐大誘因,使得就算有前述種種弊端,但改革卻舉步維艱。

2017年5月31日,台北市議會三讀表決修正通過《臺北市容積移轉審查許可自治條例》,推翻了原預定在今年7月要實施的「容積移轉全代金」[4]制度。面對此,柯P雖信誓旦旦要將「人民的乳酪」拿回來,但終究只是說說而已,能做的不過是責任推中央、怪議會。

同一時期,新北市為解決「窄巷蓋高樓」問題,修訂《新北市都市計畫容積移轉許可審查要點》,並在2017年7月1 日開始實施第二階段「容積量體評點機制」[5]。結果遭議員強烈反對,主張應採自治條例方式經市議會審議通過方能實施;可預期,該要點在不久後將如同台北市一樣被議會翻盤。

▍現在該怎麼辦?

面對前述改革困境,較可行的途徑,或許是藉由中央與地方政府的分工調整,降低衝突。因為容積移轉法令是來自於中央《都市計畫容積移轉實施辦法》之授權,就法制面論,若中央能就有關環境品質的接受基地規範、容積移轉所衍生之房地產增值價值分配、有效取得公保地等面向,做出較明確規範,將可大幅降低地方政府面對地方議會與利益團體市場之壓力。

最後回到問題的原點,中央政府與地方政府還是需要思考,該如何真正解決公保地問題,彙整手中已有的政策工具,包括如何透過多數地主都想要的都市更新容積獎勵取得公保地?或者是如何將容積移轉與容積移轉政策整合?更或者是已經證實有效[6]且仍有龐大調升潛力的地價稅,如何挹注於公保地取得財源?若能在上述政策方向與工具盤點下,再進行政治影響判斷,或許可以找到一些可能的出路,還公保地主們一個公道!

(作者蔡佳明為OURs都市改革組織理事、學邑工程技術顧問股份有限公司總經理,彭揚凱為OURs都市改革組織秘書長)

     

[1] 法規規定可移入容積計算公式:接受基地移入之容積=送出基地之土地面積×(申請容積移轉當期送出基地之公告土地現值/申請容積移轉當期接受基地之公告土地現值)×接受基地之容積率。透過換算可得總土地公告現值之原意:(接受基地移入之容積/接收基地之容積率)×申請容積移轉當期接受基地之公告土地現值=送出基地之土地面積×申請容積移轉當期送出基地之公告土地現值。

[2] 法令規定,區徵後與重劃後第一年的公告現值是以平均開發成本為估算基準。整體開發地區土地平均開發成本不僅低於市價、也低於其他地區土地公告現值佔市價水準,因此增值放大效果特別明顯。另外,因為整體新開發地區有大量推案競爭、造市現象,因此推案房價也容易成為區域新高,出售後獲利更大。

[3] 因為相較於古蹟容積移轉制度,公保地容積移轉在程序更簡便、時程更短、且獲利更多。

[4] 容積移轉全代金制度,是郝龍斌擔任市長時通過的重要政策改革,透過國民黨甲級動員條件下,於2014年6月30日通過修正「台北市容積移轉審查許可自治條例」。其目的是要透過政府做莊方式,將容積移轉所獲取的房地產增值漲價歸公,並進一步作為有效補償公保地地主之用。

[5] 主要目的是為避免因對移入基地缺乏規範,導致移入基地面積過小(地小)、面臨道路寬度不足(窄巷)、興建過高樓層(高樓)與量體造成對周邊地區過大衝擊問題,因此規範容積接收基地之面臨道路、最小基地、並依所在區位條件及對公設補充決定可移入容積量。

[6] 台北市因調整公告地價,地價稅稅收從2015的218億、2016年大幅增加至267億,接近增加50億。

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