彭揚凱、詹竣傑:首爾的社會住宅這樣蓋!台灣「住都中心」快參考

清溪(Cheong-gye)社區,位於首爾市的南方,為社會住宅與出售住宅混和社區,從外觀上,兩類住宅並無太大差異,這是SH很典型的住宅開發模式。作者提供。

為了推動社會住宅,行政院準備設立行政法人「國家住宅及都市更新中心」(以下簡稱「住都中心」),並通過《國家住宅及都市更新中心設置條例》草案,近日已於立法院開始討論審議。此外,台北市與新北市也打算成立社會住宅專責機構[1],同樣都在議會審議中。

台灣民眾對「行政法人」[2] 本就陌生,對政府直接介入住宅與都更推動,更是心存疑慮,而出現如「雙頭馬車」、「與民爭利」、「無法管控」等質疑。然而,這樣的機制在國外已經行之有年,特別是社會與文化背景與台灣較類似的日本、韓國、新加坡、香港等地都有先例。參照當下「住都中心」設置的情境與目標設定,我們認為首爾住宅及社區公社(Seoul Housing & Communities Corporation,以下簡稱SH公社)的經驗,格外值得借鑑參考。

▍韓國社會住宅是怎麼開始的?

韓國社會住宅推動,起於1980年代末。當時韓國處於快速都市化階段,因為市場提供的住宅數量與品質跟不上,導致價格高漲。同時政治上適逢民主化解嚴,以大財團為主的經濟發展模式造成貧富差距擴大,在一波波社會、政治運動下備受挑戰。為了舉辦1988年的奧運,基於建設需求與市容改善,首爾市大量拆遷「板子村」(類似台灣的違建聚落),引發居民抗議甚至傷亡,進而引爆大規模的社會抗爭浪潮。


韓國大規模的「板子村」。圖片來源:金秀顯

為回應社會的不滿,增加可負擔住宅供給、並妥適安置拆遷居民,成為必須處理的政治議程,此即韓國推動社會住宅的來由。又因其誕生於公民社會抗爭,具高度的政治象徵意義,並獲得社會普遍關注,故自1989年起,雖歷經3次政黨輪替、6任總統,都仍持續辦理。

至今,韓國社會住宅興辦已累積超過百萬戶,佔總體住宅存量的5.1%;其中,首爾市有22萬戶,佔住宅總量6.2%,並積極朝向10%的目標推動。

▍「辦不好就不用回來了!」積極成立公社組織

跟台灣類似,90年代之前韓國住宅供給是以民間開發商為主體,政府並無大規模興辦住宅事業的經驗。那為什麼要選擇住宅公法人這條路呢?

最根本原因在於,社會住宅只租不賣、且收取可負擔的租金,與民間利潤導向的房產開發模式根本邏輯不同。在缺乏像歐洲那樣第三部門住宅機構的條件下,為確保政策能有效推展,遂決定採由政府成立公法人的推動模式。因此,中央政府成立韓國土地與住宅公社(Land and Housing Corporation,簡稱LH公社),負責全國社會住宅興辦推動;又基於首都政經中心的高度需求,首爾市政府也於1989年成立SH公社,專門興辦首爾市的社會住宅。

值得一提的是,SH公社的前身,可追溯至1968年成立的「首爾市綜合建設總部」,主要協助都市公共建設以及出售式住宅的開發。1981年因應木洞新市鎮開發以及準備漢城奧運,轉型為「首爾市木洞事業所」,並於漢城奧運舉辦結束後解散,從政府單位轉型成為SH公社。反觀台灣,過去我們推廣國民住宅時,曾有過專責行政單位,但在1999年整個住宅政策自由化(市場化)後,卻陸續被裁減縮編,導致如今要推動社會住宅時,面臨行政量能嚴重不足的窘境,想來不勝唏噓!

SH公社成立初始,首爾市政府便展現高度決心。除了直接派遣高階公務員主責(據說當時的要求是「辦不好就不用回來了」),也開出優渥條件(補助子女大學學費、比公務員高30%的薪資)鼓勵優秀公務員轉任,確保SH公社啟動運作的核心人力。其後,再透過公開招募民間專業人才,逐步發展成不亞於民間的住宅建設事業組織。到2014年,SH公社共有10個部門、695位員工,資產價值高達5兆韓元(約1,330億台幣)。

從1989年至2014年,SH公社共興建26萬戶住宅,平均每年1萬戶,約佔首爾市每年總供給量的20%,成效頗為卓著。其中有16萬戶為社會住宅(不含LH在首爾興建的6萬戶),10萬戶為出售住宅。

其中,社會住宅又區分為永久租賃住宅、國民租賃住宅、長期傳貰住宅[3]、租轉售住宅……等多種類型,因應不同需求對象,設定不同的居住標準與租金水準。就推展進程來看,於90年代開始興建的是永久租賃住宅與公共租賃住宅,明顯是以中、低收入者為優先。其後隨著存量逐步增加,再逐步發展如國民租賃住宅、長期傳貰住宅等,擴大照顧對象至中收入階層。

那麼實際居住的是哪些人呢?據2014年統計,首爾市民住在社會住宅的居住率,低收入(所得分位10%以下)家戶有27%,約3萬5千戶;中低收入(所得分位10~40%)家戶約11.3%,約16萬戶。


位於江南區Su Seo永久租賃住宅。此類型住宅入住對象為所得低於10分位的低收入家戶,沒有租期限制,租金約為市場3成。作者提供。

▍SH公社的三大興辦模式

SH公社16萬戶社宅的績效,與其興辦模式密切相關。主要分為「宅地開發事業」、「再開發事業」、以及「其他多元模式」等三大類。

「宅地開發事業」,類似台灣的新市鎮開發,通常是在都市周邊尚未開發地區的農地等使用強度不高的地區,藉由徵收[4]與再開發,取得公共設施、可發展用地(出售)、公共住宅用地(SH興辦),並對原住戶予以安置。累積至2014年,共開發17.8平方公里,佔首爾居住面積(301.2平方公里)住宅面積的5%。需要補充的是,此種開發模式同樣也遭遇諸多反對質疑,韓國也正在檢討修正。

「再開發事業」,則類似台灣所說的「公辦都更」,但規模尺度較大,是在都市內選擇窳陋或低度發展地區,由SH主動進入擔任實施者角色推動再開發。在韓國,明訂再開發(都市更新)事業政府核發的容積獎勵中,必須提供17%容積興建社會住宅,首爾市更提高至20%。截至2014年04月,已透過此方式由SH公社及民間開發商取得55,103戶社會住宅,佔其所有社會住宅存量1/4以上。這在容獎淪為免費放送的台灣幾乎是很難想像的。

要特別補充的是,因為再開發事業地區,原本住著較高比例的經濟與社會弱勢,為避免再開發對其居住造成衝擊,SH公社透過再開發取得的社會住宅,必須優先安置原本住在這裡的弱勢居民,主要是無產權的租戶、違建戶等。換言之,是藉由把都更與社會住宅包裹在一起,將更新導致的外部成本(迫遷等問題)內部化。


奉天(Bongcheon)的再開發租賃住宅,原為靠山而建的違建聚落,由三星集團開發,改建成出售住宅3,360戶(33棟)、賃貸住宅1,843戶(5棟)的新社區。租賃住宅由SH取得並營運管理,優先租予原先入住在違建社區的弱勢居民。作者提供。

「其他多元模式」,主要是近年來的新趨勢。主要是首爾市反省過去郊區大規模興建集合住宅帶來的負面效應,以及宅地開發之用地取得日益困難,轉向社會住宅的「小規模化」、「重回城市」。包括:1.檢討小型、低度利用的市有土地或公共設施,包含學校及停車用地等,只要可以興建7戶以上的就列入計畫。2.除興建外,也以購入或包租民間住宅的方式提供社會住宅,達到有效混居與去除標籤化的效果。這類作法跟經驗,也可供目前政府正打算推動的「包租代管」、「閒置公有房舍活化」等模式參考。

▍可持續的財務機制,政府不是「零負擔」

想要興辦得以落實,可持續的財務機制絕對是重點。其模式相當複雜,但可概要區分為三個層次:

首先,就總體財務來看,連動前述的開發模式,可分為代辦(受首爾市政府委託,如都市土地開發)與自辦(公共住宅興辦,仍需經過首爾市長同意)。如果是代辦首爾市政府的業務,相關開發內容、營收將受到市政府的嚴格管控,但此部分SH公社屬委辦性質,會收取一定業務費用,財務較為單純。反之,如果是SH公社自行執行的業務,有相對自主性,但財務須盈虧自負。然而因為收益與虧損歸屬界定常衍生爭議,自2006年以後,SH公社基本上轉成以自主事業為主的經營模式。

其次,需自負財務盈虧的社會住宅興辦,財源有三大支柱,分別來自事業收入、民間融資、以及政府挹注。事業收入除了租戶租金、保證金之外,更重要的是來自出售住宅的獲利,亦即透過租、售住宅並舉方式進行財務內部交叉補貼[5];然而,由於民眾對社會住宅的需求迫切,出售住宅佔開發的比例不斷縮減,從2003年以前的50%到近期減至20%,貢獻已不若從前。民間融資主要是因應開發初期的周轉,除傳統銀行貸款外,亦包括債券和REITs [6]。然而,縱使有這些財務機制,由於社會住宅的福利補貼,財務上還是必須有政府的經費挹注。

政府對SH公社的經費挹注,包括中央補貼(僅限建設經費,不含土地取得)、住宅基金低利融資、以及首爾市政府補貼。依照不同種類的社會住宅,會有相對應的補貼模式。原則上,租金越便宜/入住者收入越低的,獲得政府補貼越多。例如入住者全為低收入戶的永久賃貸住宅,其建設經費85%來自政府補貼。換言之,透過成立如SH這類機構來推動興辦社會住宅,相對傳統官僚機構當然是更具專業與效率,但不意味政府就能「財務零負擔」,此點在台灣格外容易被混淆。

SH公社興辦社會住宅之財源分配 (資料來源:SH公社)

區分 國民住宅基金 預算補助(中央政府) 租賃保證金(即押租制) 預算補助(地方政府) SH公社編列(主要為出售收入)
長期全租 40% 50% 5% 5%
幸福住宅 40% 30% 20% 5% 5%
國民租賃 40% 30% 20% 5% 5%
永久租賃 85% 15%

▍解決最頭痛的營運管理問題,靠的是「分流」

對於台灣政府向來最頭疼的社會住宅營運管理,擁有16萬戶社會住宅的SH公社怎麼做呢?關鍵就是「分流」。

SH公社主要是採取三個層次來處理。最上層設立11個「居住福利中心」,統籌協助各處社宅的問題,如設施維修(42%)、管理營運(35%)、改善設施(14%)、入住者衝突(9%)等,簡而言之,是一個房東的角色。同時,居住福利中心不只針對社會住宅的營運,更進一步提供整合性的居住服務與諮詢,例如租賃住宅管理、租金補貼、住宅改良、居住支援、都市再生等,形同地區性的租賃與住宅服務中心。

第二層次,則是將各個社宅社區委託民間負責日常維護管理。截至2014年,SH公社共有388個園區,160,998戶,其中有341個園區(126,879戶,約79%)委由民間物業管理公司營運。至於其餘47個園區(34,119戶,約21%)多是永久租賃住宅,因住戶組成與服務特性,目前仍由SH自行管理。

第三層次,則是透過「承租人管理委員會」培力住戶自主管理。SH公社有擬訂每棟的標準租約,待管委會正式成立後,公約可以由入住者討論,每棟也可選出一位居住者加入管委會。管委會可以監督管理單位的運作,甚至協議管理費、出租規約、公共空間修繕計畫等;但有關租金則並不允許討論與建議。運作上,目前約60%的社區成立委員會,普遍獲得不錯的效果。


奉天 (Bongcheon) 再開發租賃住宅租戶委員會。2012年筆者曾組團前去拜訪,當天接待講解導覽的並非SH公社,而是住宅租戶委員會的代表,足見其組織之成效。作者提供。

▍身為「政策執行者」,SH公社由誰監督?

另外,針對許多人疑慮的監督問題,又是如何處理呢?SH公社是由首爾市政府獨資成立,主要是使命是協助首爾市政府執行都市開發與住宅供給政策,就監督層面,有幾大機制:

在分工定位上,SH公社被定位為「政策執行者」。因此,首爾市政府先決定上位政策的規劃,SH公社必須遵循此政策方向與目標,提擬具體實施方案並經核准後,方能推動執行。換言之,掌握政策方向與所有方案的拍板權在政府。

在運作考核上,SH公社內部有會計與政風系統監督,外部則有監察院、首爾市監察科、行政自治部(考核公家企業經營)以及市議會等,同時必須配合議會質詢與提交相關報告。就這些年的操作經驗來看,首爾市與SH公社雙方在修正檢討的,倒不是監督考核不夠,而是如何避免過度頻繁、重複的檢核,對業務推動造成影響。

說穿了,如何兼顧監督考核與執行效能,應該是此類公法人組織共同面對的課題,對台灣恐怕更是如此。如何設立合理的監督、屏除不當政治力的介入,將是「住都中心」另一嚴峻挑戰。

▍SH公社對台灣的啟發

就當下行政院要成立「住都中心」一事,由前述SH公社的經驗來看,我們認為應正面看待、樂觀其成!誠然,「橘越淮為枳」,任何制度都有其對應的社會脈絡,本就不應複製,但以下幾點要呼籲行政及立法部門認真應對:

1.吸引優秀人才:應避免新籌組住宅機構成為政府既有各單位「無用人力」的安置所,而是要設法吸引優秀公務員加入。如SH成立初期,下狠心派駐高階幹吏,提供優渥條件吸引優秀人才加入。

2.結合都市更新:「住都中心」絕對應將住宅與都市開發業務適度結合,如SH推動再開發事業的經驗模式,不僅有助於取得社會住宅,亦可達成混居與弱勢居住權保障的目標。

3.合理財務補貼:社會住宅屬於社會福利性質,是無法完全自償的建設,天下沒白吃的午餐,政府還是必須責無旁貸的擔起財務負擔。

4.營運管理分流:清楚認知自己要扮演的是統籌管理角色,例行性、庶務性業務理當委託民間辦理,並搭配住戶組織培力,如SH的三個層次分流管理。

5.衡平監督考核:政府機關、民意機關、與外部監督(第三方、居民參與)是必須的,但應避免矯枉過正扼殺彈性與效率,如SH近年對此的反省修正。

(作者彭揚凱為OURs都市改革組織秘書長、詹竣傑為OURs都市改革組織研究員)

     

[1] 台北市預計成立「公宅管理公司」,新北市則是行政法人「新北市住宅服務中心」。

[2] 截至2017年,依據「行政法人法」成立之行政法人共有7個,中央層級有4個(國家中山科學研究院、國家運動訓練中心、國家災害防救科技中心、國家表演藝術中心)、地方層級有3個(高雄市專業文化機構、台南市美術館、高雄市立圖書館)等。

[3] 韓國的租屋市場中,有特別的傳貰(Chonsei)制度。入住者必須負擔房價50%~70%房價的押金,但日常則是免租金(或繳較低租金)。這個特別的模式,是由於過往韓國不動產貸款困難、利率較高,所以房東透過租賃收取高額押金,可再投資於其他產品。不過,晚近由於游資眾多,貸款的利率降低,押租金的出租住宅慢慢變少,月租住宅變多。由於押租金的金額普遍偏高,韓國政府亦提供押租金貸款的服務。

[4] 開發的過程中,SH公社必須以市價徵收,委託三個鑑定機關鑑價,通常會有70-80%的原住戶會同意。如果第一次協商未成,可以尋求再次協商,此時地方政府將會出面協助。如果第二次協商仍沒有結果,政府便會公告,並將賠償金提存在法院後強制執行。

[5] 實務上,出售住宅所得會優先用於償還民間融資。

[6] 不動產投資信託(Real Estate Investment Trust,縮寫REITs),為近期SH公社嘗試推動的財務創新模式。

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