彭揚凱:「過渡將就」的租屋心態,台灣違建租屋危機的根源

彭揚凱:OURs都市改革組織秘書長、巢運發言人
※ 本文刊登於《端傳媒》,經端傳媒同意由巢運轉載

就在台灣首部租賃專法通過前後,接連發生數起重大的違建火災傷亡事件,公共安全乃至違規建築管理成為各方矚目焦點。一如前例,中央、地方政府又「再次」向違建宣戰,只不過,這次把「危險」租屋課題也一道捲進來了,而這也是本文想要探究的面向:危險的違建租屋問題怎麼解決?

 

◆租屋市場失序是問題的起源

 

在台灣,住宅政策乃至住宅消費向來以「購屋」為導向,相對地,租屋市場從來就不被看重,不過是「置業階梯」踏腳石。換言之,社會集體的基本心態認為,「住者有其屋」才是硬道理,租屋只是過渡(越短越好)的居住需求,所以,將就將就即可!

此種「過渡將就」的價值取向,造就了台灣租屋市場的三大病徵。首先,是租屋品質不受任何規範。因為民眾只想過渡將就,而國家從未想要積極介入管理,在法令框架下僅視租屋為民法上的某種租賃契約行為,跟租器材、桌椅沒啥兩樣,是租賃雙方的「合意」行為。換言之。只要租賃雙方同意,一個願打、一個願挨,什麼樣的租屋品質,什麼樣的居住條件,政府不用管,也不想管。

其次,是租屋經營多為非專業小房東。這當然還是跟「過渡將就」有關──相較於購屋消費掛帥及房產增值投機獲利,租屋從來不被視為「有賺頭」、「夠穩定」的不動產投資經營標的,故缺乏具規模企業或專業組織參與,導致投入者多為擁有數房的小房東,產品多為較不具市場增值潛力的老舊住房,經營則採個人化(偏好)與低度服務型態。當房客不過是將就,房東自然也就隨便就好了。

第三,則是租屋市場淪為黑市。此現象是前兩病徵的綜合體現。在租屋市場「過渡將就」的定位下,由於經營者為個別小房東,不具經濟規模,基於降低成本、增加收益的考量,再加上政府對租屋市場無為而治給了其各種「尋租」空間,長此以往,自然淪為亂象、怪象四起的黑市,包括人盡皆知的房東逃漏稅,以及層出不窮的違建出租、非法隔間,甚且是各種不合理租約與惡房東苛扣亂象等。

 

 

違建出租的「經濟理性」

 

違建,就台灣官方給的定義是,「未經主管建築機關審查許可並發給建築、及使用執照,而擅自建造即使用之建物。」但只要睜開眼看看台灣的都市,從外部看得到的「頂樓加蓋」、「陽台外推」、「露台外推」、「騎樓外推」、「防火巷外推」,到室內在用的「夾層屋」、「自行隔間」等等,可謂是處處有違建。依據內政部2016統計[1],全台灣統計在案的違建棟數就有66萬棟,這還只是有被查報舉報的部分,至於未被舉報、內部看不到的,超過百萬絕不為奇。

數十年下來,政府一方面不斷三令五申不得違法,另一方面又不斷區隔「新違建」(1995年後產生的違建)、「既有違建」(1964年到1994年間產生的違建)、「舊有違建」(1964年之前的違建)等分類自我緩頰,此等管理邏輯與執法決心,也無怪民眾雖知其違法但卻前仆後繼公然為之。

這些規模龐大的違建,又有多樣型的使用模式,其中,租屋絕對是要項之一。如前所述,基於降低成本、增加利潤的考量,在政府擺爛不管的溫床下,違建作為租屋有其「經濟理性」的必然性。例如,將某一合法家戶單元改成數個獨立出租單元,出租坪效(單位面積之價格)絕對有跨越式的提升。又或者,以本體就是違建來出租,其租金投報率(年租金/違建取得成本)顯然較為合算,若再加上分隔數單元出租,那收益更豐。此種區隔多個小單元的出租模式,適逢當前高房價、青年低薪、勞動型態轉變,乃至家庭組織瓦解的社會情境,成為一種消費客群「低端」但投報率卻「高端」的出租型態。此種趨勢,除了加重個人出租者的租屋負擔外,也排擠了市場上其他類型租屋需求的空間。香港「劏房」的弊端即是如此,看來台灣正步其後塵!

 

 

違建租屋問題,應分層次處理

 

近期的幾次火災,將住宅黑市與違建管理兩個問題一舉捅破。政府機關反射性拆除違建展現魄力的戲碼我們看太多了,眼看明年地方選舉將至,可想而知這絕對是三分鐘熱度難以為繼的。那麼,就這樣放任火警公安一再奪人性命嗎?就如此縱容低劣租住房屋繼續存在嗎?面對此,要解決違建租屋問題,應當區分出層次。現階段,應以租住安全品質為主,以違建拆除管理為輔

違建本就不當放任不管、不處理,但考慮到其急迫性以及政府的低執行量能,應優先處理涉及「供公眾多戶租用」的違建。關於此類違建的清查掌握,各地方政府建管單位本就有部分名單;另外,針對其他存在的「黑數」,如真正有心,有兩個群體可快速進行盤點,分別是大專院校學生與領取社福補貼者,他們是租住此類違建租房最大族群。透過與政府教育及社福部門合作,絕對可在一定期限內掌握相關標的,並針對此着手清查。

掌握且清查後,另一個考驗就來了,此類違建租屋是否都要拆除?以及拆除後原有租住者怎麼辦?特別是後者,許多關注弱勢居住權益的朋友都相當關心,甚者疑慮會出現如北京清除「低端人口」的效應。針對此,關鍵是行政部門的橫向資源整合與制度的務實調整因應。在橫向資源整合方面,舉凡目前政府手頭上的租金補貼、包租代管、社會住宅,乃至社福安置等資源,應配合此非法租屋排除政策,以「專案整合」方式,作為原承租人後續租屋的必要協助。例如,符合租金補貼資格者採取「隨到隨辦」的方式,非拘泥於現制每年僅固定時間才能申請;又或是,如有尋找租屋需求,得列入啟動中的「包租代管計劃」優先媒合對象;以及,就學生租住違建租屋部分,可積極評估特定社會住宅方案與大學合作學生宿舍之可能等。

當然,可預期單靠這些資源恐怕有限或未必能夠應急,因此還需要政府在制度上務實地調整因應。例如,能否就違建租房予以分級,屬重大安全疑慮者予以拆除,如設施設備可改善者,則要求屋主在限期內改善或自行拆除,否則連續開罰,如此在量能上應較能執行。

另外,強烈建議政府應配合租稅系統清查原房東逃漏稅,以及採用政府消保機關認定房東屬租屋為業者,據此要求屋主保障原房客應有之權益(改善設施設備不得漲租),或給予必要之補償(如拆除應補償搬遷與兩個月租金),讓這些黑心房東也要承擔其外部成本,並就此為這些違建內租客爭取更多的協助資源。
 

以制訂租屋基本居住水準為目標

 

中長期來說,政府應讓租屋品質安全與違建分流,換言之,應比照國外(如美、英、日等)作法,制訂租屋的基本居住標準,低於此標準者不得提供出租。惟此理想之落實,關乎台灣租屋市場正常化,其建基在政府要有導正租屋市場的決心,以及以下三項條件:首先,應落實「可負擔」租金補貼,讓受補助者有能力承租符合基本居住水準的住房;其次,提高多屋持有稅,積極引導空屋釋出出租,配合包租代管等租賃產業政策發展,完善租屋市場,同時有效替代違建出租建築。最後,還是民眾消費觀念的改變,最起碼,租屋縱使是過渡居所也不應將就,其後逐步透過法令與市場的完善,讓租屋成為一種合理、有品質、具保障的居住選項。

至於違建呢?如能切斷違建跟租屋安全的關連後,剩下的,就是高房價產權社會的價值內戰,正反方分別為房產增值、地租佔有的個人好處,以及環境品質安全等公共利益,其拉鋸勝負,考驗着這座島嶼的公民道德水位。台灣沒有違建的那天,我不敢想像,開玩笑講,也許在政府所謂「30年老屋該推平重建」且帶來數兆產值的號召下,讓它們自我拆除吧………才怪!
[1]: https://www.stat.gov.tw/public/Data/612116047CA7EAUC2.pdf

 

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