呂欽文:地震房子會倒,都是建築設計與監造的錯?

圖片來源:天下資料,劉國泰攝。

 

105年2月6日發生台南維冠大樓因地震倒塌,造成115人死亡,多人輕重傷之事故,引發台灣社會有關「建物安全責任」歸屬及防範之道的熱烈討論。這幾天花蓮大震,又有新的災變案例,各界追究建物安全責任之熱度再起。過程中,受害家庭、政府官員、民意代表、一般民眾、工程專業者都各有主張,但「建築設計與監造責任」似乎是共同的焦點。

本文擬就建物興建程序、建物災變與肇因、建物安全監管機制、監造的意義與權責、監造能否保證品質、建物安全該怎麼落實、如何彌補建物安全缺口等層面,試論建物安全之本質與因應之道。唯有對建築物整個生命里程有明確的瞭解,才能知道責任歸屬。

建物興建程序

建物的興起,脫離不了三種角色的合作:「起造人」、「設計/監造人」、「承造人」。「起造人」是建築物申請人,通常是資方;「設計/監造人」負責規劃設計及監造,通常是建築師(設計監造同為一人或兩人分別負責,視個案而定);「承造人」負責施工,通常是營造廠。

建築物的興建(包括增建、改建、修建),通常的流程是:1.起造人委託建築師規劃設計;2.建築師就空間、形式、材料整體規劃設計後,依建築法規定自行或複委託結構、電機等專業技師完成相關設計;3.由建築師請領建築許可;4.經建管單位審查核可後發給建照;5.由起造人標予承造人按圖施工;6.施工過程中由監造建築師負責重點或駐地監造、建管單位定期勘驗;7.承造人報竣請領使用許可後使用,完成建築流程。上述流程中的每個階段,如果執行不當,都會引發建築物的安全問題。

建物災變的肇因是什麼?

建物災變可以簡單的歸類為三種類型:

1.設計不當:經驗不足、評估錯誤、參數引用謬誤、作業疏忽、或為節省成本而降低設計標準。

理論上,建築技術的發展,中外皆已有數千年歷史;近代對於各種材料的應力分析、結構強度的模擬評估、自然災害的因應對策,都有非常完善的研發成果與實務經驗,各項參考規範更是俯拾即是;更何況各項結構參數,都必須呈報建管單位審查符合規範才能拿到建照。現今林立的摩天大樓從沒出過大問題,一般十數層樓如維冠大樓者,設計技術上更不應該是問題。所以設計錯誤的機會是相當低的。要出錯,可能是在繪製圖面時作業「疏忽」。無意的「疏忽」,錯誤的範圍及程度應該有限,不致釀成重大災害,然而喪心病狂的「蓄意」作為,遊走在所有標準的底線,一旦天地人都不和的時候,災難就會發生! 

2.施工不當:承造人得標後,為節省材料、工資、趕工等特定目的,未按圖施工;或技術不佳,未能達到規範要求。

建築工程不論是機能、形式、材料、構造都相當複雜;施工內容更是從挖地埋管、柱樑配筋、鋪地蓋瓦到水電瓦斯,真乃集各行各業產品於一身。營造廠雖然說可以按圖施工,但難免有疏漏之處。尤其是建築安全所繫的結構體,數以千萬計的鋼筋加工綁紮工項,要說萬無一失,非常不容易。

同樣的,施工不當有可能是無心的「疏忽」,但也可能是「蓄意」。畢竟建築工程金額動輒千萬計,藉著「偷工減料」等不當施工方式,是有利可圖的。營造商不像規劃設計者,對於工料簡省可能造成的災變有所認知,而會有逾越基本底線涉入風險而不自知的情況。

3.使用不當:完工後,使用人因為特定目的變更原構造,譬如敲除柱樑樓板等,使得原有結構系統及設備遭到破壞。

「那麼大的房子,少片牆有什麼關係!」「那麼多柱子,少一根有什麼關係!」類似這樣的觀念,正是讓一座建築物走入危途的前奏。但是,不當使用、破壞原結構的事,街頭巷尾,天天在發生。

上述三種肇因,又以何者的發生頻率高些、嚴重些呢?究竟哪一種類型的災變因子最值得關注,最應該防範?

客觀地來說,社會大眾已有共識,咸認「施工不當」最有可能引起災變。這也就是為什麼不論是政府機關或是社會大眾,多年來都強烈要求施工品質的監管機制。而針對這些危險因子,我們的社會有什麼樣的監管機制?成效又如何呢?

建物安全監管機制

為了避免前述危險因素的發生,我們的社會其實已發展出了一套機制:

1.針對「設計不當」,建築管理單位有一系列的審查程序,從結構、電機、山坡地到室內裝修,審查不可謂不全,造成「設計不當」之機會其實不大。也因此,發生各種災變時,究責設計不當的案例不多。例如維冠大樓就是以「設計疏失」論處。

但建管審查機制畢竟只是綱要性的審查,無法深入到各部分的設計圖面。如真有人「蓄意」作假,也不是沒有機會。未來刑罰之設計,應對「蓄意」之行為,作特別的考量。

2.針對「施工不當」,是以建管單位「施工勘驗」、及所謂的「監造」機制作為管制。「施工勘驗」的時機及頻率,依各縣市自治法規而不同。所謂勘驗,其實也不過是象徵性地抽查部分結構體尺寸及配筋數量之正確性,警告性遠大於實質的監管。

至於「監造」這個職稱,是源於《建築法》第60條:「建築物由監造人負責監造」。世界先進國家,少有像我國設有這樣一個專門職稱叫做「監造建築師」。這不表示其他國家不重視建築物的施工過程及結果,而是由於歐美各國都認為,施工之正確性是施工廠商的天職,不需處處監管;僅於關鍵節點或完工時進行「查驗」(inspectation)工作即可。設計建築師即使參與監管,也是屬於「觀察」(observation)性質。

雖然我們的建築法特別要求「監造」角色,但整部建築法並未就「監造」工作有任何明確之定義,因而衍生了許多後續有關建物安全權責的爭議。「監造」角色的設計,到底對「施工不當」的管制能否發揮效果,容後討論。

3.針對「使用不當」,有《違章建築處理辦法》進行監控,違章行為經查報屬實後可由公部門逕予拆除。但由於建管單位對違章行為多是被動查察,除了建物外觀的改變容易被舉發處理外,內部裝修改變結構體經常是隱而不見的。這就潛藏了危機。

綜合上述,我們的社會對於建物危險因子是有所了解與掌握、也有所因應的。但這些因應策略是否真的奏效呢?就筆者個人觀點,我認為成效是有限的。如果有所成效,不是靠監管,大多是建基於「行為者(設計建築師/營造廠/使用人)」的自我要求所致。也就是說設計得合不合法、施工得安不安全,維護得恰不恰當,完全看行為人的心態與「作風」;監管機制,其實只是聊備一格。若包藏「禍心」,看不到的還是看不到。從921到維冠的災變,都是表面上看不出來的潛在因子,在特殊情況下爆發釀災。

一旦發生災變,涉及上述監管機制的四種人:建管人員、設計建築師、營造廠、監造建築師,總被拿來檢討。由於建管人員只不過高普考及格的資歷,而且「日理萬機」,即使經過他們的手審查建案,發生災變時要求他們負連帶責任,實有失公允,因此不應苛責。設計建築師(包括結構技師)除非蓄意犯錯,否則經過層層審查後,因設計疏忽造成的危害也有限。就過去案例來說,社會的「主流印象」認為,營造廠的過失不論有意或無意,都是造成災變最主要的原因。而負責監造的建築師也成了眾矢之的,是因為「監造不實」,才會造成偷工減料等情事的發生!

於是乎,社會上存在著一種聲音:房子會倒,就是監造不實,應加強監造。在沒有其他選擇情況下,這樣的期許無可厚非,但事實上是不是如此呢?建築師拿了監造酬金就該辦好事,這樣的說法又是否公允呢?

監造的意義與權責

如果了解實務,就知道「監造」到底能做什麼、又不能做什麼。

建築師之所以被賦予「監造」的權責,是因為建築物是建築師設計的,若要監督按圖施作,不找建築師該找誰?

事實上,建築師作為一個設計人,是會把設計成果當作他的小孩看待,不須他人要求,絕對有心關心建築物的完成面貌。如果有所謂法定「監造」這個工作,也應是在檢核建造「成果」是否符合原設計意旨,包括機能、形式、材質、色澤,也就是「整體效果」這個層次,這個工作最適合、也應該由原設計建築師來擔任。建築法之所以規定「建築物之監造人為建築師」就是這個道理。但如果超過這個層次,譬如鋼筋怎麼綁,何時綁,綁了幾支,那是營造領域的專業,建築師不便也不應過問。

社會大眾對建築與營造的差異,可從下列幾方面來了解:

首先,從專業分工來看,「建築」與「營造」是完全不同的行業。依據「中華民國主計總處行業標準分類」,營造廠屬於「F 營建工程業」,建築規劃設計服務屬於「M 專業、科學及技術服務業」;前者屬於工程承攬領域,後者屬於技術服務的委託領域,完全不同。

其次,從專業養成過程而言,大家都知道「建築系」與「營建系」(或營建管理)根本不是同一個學院的學門,更遑論所學學科是否相同。即使部分學科內容相近,但所教的方向與重點不同,甚至連教科書都不同。建築系著重創意思考,營建科系著重實務操作,邏輯思維的訓練更是南轅北轍。

再就實務面而言,營造廠根據營造業法、營建管理專業知識及營造實務經驗,對工區人力、材料、工序、勞安等等,自有其完成工作的計畫,何勞建築師置喙?如果要求建築師負責營造廠的監造,是叫另個領域的人來管不同領域的實務,這不僅不切實際,更是事倍功半、甚至相互扞格的事。

工程會要求建築師的監造,就是要擔負起「品管」的工作,甚至是要達到「保證品質」的程度。這樣的思維,有點不擇手段。好像找不到其他監督機制下,把所有監督責任都歸到建築師監造身上。品質保證,到底是該由誰來做?如果做衣服,該「品質保證」的成衣製造商還是服裝設計師?社會上出了治安問題,是要罰犯罪者還是制定法規的立法委員?是要責備警察監督不周,還是罪犯違反社會規範?再多的警察,防得了蓄意犯罪嗎?同理,在蓋房子時,該「品質保證」的又是建築營造廠、還是建築師呢?

監造能不能保證品質

話說回來,監造到底能不能保證營造廠不會偷工減料呢?如果房子倒了,發現廠商偷工減料,是否能究責建築師監造不實呢?這是很嚴肅的問題,社會大眾應怎麼了解呢?

工程會自己都說了,所謂「監造」, 屬於部分抽驗性質;只要達到抽驗5%~10%的比例,就算達到「監造」任務。按照這樣的監造方式,是很難嚴查100%的施工內容的。當然有人會說:合約裡訂了,也給你錢了,你不應該做嗎?這就牽涉到專業倫理,異業分工。不是說甲方強勢訂約,好像給了你錢要你舔鋼筋你也得去舔。有錢是能使鬼推磨,但強人所難是會出問題的!

更何況,要建築師監造每根鋼筋都查清楚了,這需要多少人力,多少時間?先不要說給的費用夠不夠的問題,建築師的本職是設計,不是監造!要建築師花一年設計再花兩年監造嗎?可以這樣本末倒置嗎?建築師是可賦予監造的工作,但應該是在建築師專長與可駕馭的部分。

建物安全該怎麼落實?

說了那麼多建築師監造該與不該做的事,並不是罔顧一般民眾的建築安全;反而是在探討「人盡其才、適情勢所」的正確作法。如果所用非人,不只是虛耗個人的專長,更會造成事倍功半的結果。建造品質最好的保證就是提升營造廠品質,所有先進國家都是如此。假如做不到,或社會大眾擔心營造廠仍有偷工減料等不法疑慮的話,大可以以創設類如「檢驗人員」(inspector)的方式,彌補建築師監造分界到營造廠品質保證間的差距。「檢驗人員」可負責任何值得擔憂部分的查驗。如果每一根鋼筋都要查清楚就多派些人員,否則就可少些。這些人員的聘任可以是建管派任,或是專業機構代理。

有人會問,這樣還需要建築師作為監造人嗎?這個答案很清楚,如果社會認為建築的營造過程除了鋼筋查驗等之外,沒有其他與設計有關的建築細部構造,如機能、形式、材質、色澤等有施工過程處裡的需要,以及建築與周邊、建築內部之間有協調整合的必要,那就不必再有建築師的監造。

有人又會問,有關設計的要求不也在圖上要求清楚了嗎?何來現場協調整合的必要呢?這個答案也很清楚,我們都知道光所謂「墨色」就可以有很多種,該誰來決定(或建議)那一種?圖說可以說道多清楚?舉一可反三,建築裡不只千百種材料會遇到必須由設計人判斷統合的問題,各部分的收頭收尾,也都會面臨需由建築師進一步處理的必要。如果上面說的一切都不必要,那是代表了我們社會對建築的看法是那樣的標準,我們做為這個社會的建築人,也只能接受,夫復何求?

結論:如何彌補建物安全缺口

建物安全的危險因子有「設計不當」、「施工不當」、「使用不當」三個重要因子。社會已公認「施工不當」是最主要危險根源所在。而要排除「施工不當」,最佳的辦法就是提升營造廠的自我要求與管理心態。

對施工過程的監造只能是被動監管,效果有限;更何況建築師的專長與能量並非施工現場的管理。以合約行為要求建築師負責施工品質,是事倍功半、甚至是緣木求魚。

為避免蓄意的貪圖行為危害社會生命財產,不論是設計端或是起造、承造端,都應嚴刑峻罰伺候,以杜絕不法行為。

監造建築師有其一定的監造工作值得從事;監造建築師退出不願也不應從事之施工細節之監造後,如無法排除營造廠之施工不當疑慮,應以適當人員、充分人力、另訂職責彌補之;譬如「檢驗人員」的檢驗制度,而不應硬加諸於監造建築師身上。

(作者為建築師)

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