【講座摘要】步入城市29_Marchons!法國社會住宅:你難以想像的法蘭西模式。

歷經長期發展,法國已建構出其自豪的「法蘭西社宅模式」,除了傲人的17%社宅存量(巴黎更達21%),更包括獨特的社會連帶照顧體系、國家對居住權高度承諾,以及多樣化的供給機制與類型。

2019/5/29-6/11,OURs都市改革組織與國家住宅及都市更新中心、台北市政府、關注居住之NGO夥伴,赴法國里昂參加第二屆社會住宅研討會,並參訪多個法國社會住宅與都市更新案例。

法國社宅現況

法國的社會住宅有一百年的歷史,全國的社會住宅存量比例為17%,相較於歐洲各國為前段班。法國的人口數大約是台灣的三倍。若將巴黎市與台北市比較,巴黎市的人口密度比台北市還高,而巴黎市的社會住宅比例為21%。

OURs都市改革組織秘書長彭揚凱分享法國社會住宅政策脈絡。

法國社宅發展沿革

十九世紀的工業革命,大量的工人階級移居到城市裡,形成都市公共衛生不佳、住宅短缺問題。1984年的《施洛弗萊德法案》首次出現「廉價住宅」的名詞,鼓勵民間企業興建大量便宜的住宅,但「廉價住宅」是以買賣方式取得,與「社會住宅」的概念仍不太相同。

一、1945-1980年 大量興建社宅時期

二戰後的法國,因為很快便投降,城市各地未遭受嚴重破壞。他們以「重建」導向發展都市,以解決住宅供給不足的問題。1954年一名婦女在冬天凍死街頭,社會因而發起「冬季休兵」運動,迫使政府立下冬天不得驅逐房客的法令,也促成政府必須大規模興建社會住宅。城市的郊區隨後興建許多大規模的住宅社區,其中配有高比例的社會住宅。以興建的數量來看,此時期被稱為法國社會住宅的「繁榮三十年」。


二、1950-1970年 巴黎社宅發展

巴黎早期被一環一環的城牆圍繞,1919年因都市擴張而拆除城牆,因此留下環狀的大量空地。1950-1970年所建的社會住宅,大多位於此地區,此時期的社會住宅以大規模社區、現代主義風格為特色。

新市鎮開發 Noisy Le Grand 與 平民的城堡 Espaces d’Abraxas

在巴黎社宅蓬勃發展的年代,新市鎮的開發也不斷出現。Noisy Le Grand 為其中的經典案例,建築師興建了後現代建築風格的社會住宅 Espaces d’Abraxas,雄偉的巨大建築結合羅馬式的半圓開放空間,並設計許多象徵性空間。建築師希望建造一座「平民的城堡」,打造現代的烏托邦。電影《飢餓遊戲》還曾經前來取景,但實際使用情形不如預期,建築師坦言:「曾經想用建築改變社會,但其實什麼也沒發生。」此案例進而促成建築師對建築功能的反省,不再熱切興建巨大量體的住宅。

Espaces d’Abraxas
彭揚凱秘書長分享案例 Espaces d’Abraxas。


三、1980-1990年 政策轉向

1980年代初,當時的政府意識到住宅存量已經足夠,轉而鼓勵住宅的供給多樣化,使民眾有多元選擇。透過金融政策的變化,從補貼民眾資金興建住宅(補助磚頭),轉為直接補貼金錢讓民眾自由到市場選擇、承租住宅(補助人頭),促成了住宅自有化,郊區社宅裡的中產階級、經濟能力較好的工人階級逐漸搬回城市中心,使得社會住宅人口結構組成的轉變。


四、1990年至今社會混合

中產階級與經濟能力較好的居民離開郊區後,郊區的社會住宅迎來新的居民(少數民族、社經弱勢者),導致弱勢族群的集中化、標籤化。此時期的法國社會住宅數量已經充足,但面臨嚴重的「標籤化」問題。因此政府期望透過重新分配社會住宅,以「社會混合」(social mix)方式,解決族群、階級間的歧視與矛盾。


五、2005年 城市暴動

2005年的法國曾經發生嚴重的城市暴動,甚至因此短暫戒嚴。起因為社宅區的兩名青少年,被附近居民懷疑犯罪。兩名少年遭到警察無謂的追捕,因此誤闖變電所而被電擊身亡。這起事件引起法國社會的廣泛關注,反映出種族歧視、階級之恨的社會根本問題。同質性族群的集中,造成社會外界對他們的標籤化、汙名化,顯現出社會融合政策的必要。


社會住宅的核心機制:「社會連帶 social solidarity」

法國社會住宅中的關鍵詞為「社會連帶」,由法國政治家—萊昂·布儒瓦提倡、實踐於政策制度中。社會連帶的思想脈絡,來自於法國的革命理念之一:「博愛」,以及十九世紀末,法國對於資本主義社會下的發展與矛盾進行的思辨、論戰。「社會連帶」為法國奠定社會福利國家的基礎,並建構國民普遍的價值觀,留下影響深遠的政治遺產。

旅法作家羅惠珍此次陪同OURs前往法國參訪,分享法國「社會連帶」觀念。

社會連帶的級距概念

從法國社會的多個層面,都能見到「社會連帶」概念的落實。例如托嬰費用,是以家庭的薪資與撫養子女數,分級距決定,因此一個醫師托嬰費可能是一個護理師的五倍不等。再以營養午餐為例,即使孩童餐盤上的食物都一樣,但綜合家庭的房貸、就業、收入情況,每個孩子所需支付的餐費會有所差別。以級距式的差別負擔,使不同階級的孩童享有平等權利,對法國人來說是正常現象。

社會住宅是必要投資

法國的社會住宅發展,受到政黨輪替的影響不大,普遍被認為是社會的必要投資,政府的預算中有超過三分之一的預算作為住宅投資。近幾年的巴黎都為左派執政,因此社會住宅政策穩定、持續地執行中。2000年通過的《社會連帶與都市更新法》中,更規定大巴黎地區的社會住宅比例必須達到25%。

巴黎社宅當前問題

法國的社會住宅照顧對象寬廣,不只提供給最低收入的族群。在社會住宅缺乏地區,以提供弱勢或標準型的社宅為主;在社會住宅充足地區,以提供中高收入所得的住宅為主。以彈性調配社會住宅種類,達到多元混居目的。目前巴黎面臨的問題為社會住宅的空間分布不均,社會住宅高比例分布於城市外圍,城市核心區的社會住宅較少。

16區:來自富人區的抗爭

16區為有錢人居住的地區,社會住宅比例只有3.7%。因此市政府打算在此區的公有土地興建社會住宅。但當地富人反彈激烈,並與市政府展開訴訟。但政府鐵了心進行訴訟,促成公共討論,堅持興建社宅背後的邏輯與價值觀,最後市府勝訴。

民間市場供給社會住宅

在巴黎市區,若要重建住宅,新建成的住宅必須有30%作為社會住宅。如果在台灣,會認為若要民間提供社會住宅,必須給予建商相對的容積獎勵回饋。但巴黎的建商不會得到任何獎勵,因為政府的思維是:「允許你在巴黎蓋新房子已經是獎勵!」以及當民間有空屋釋出時,巴黎市政府有「優先承購權」,透過整理老舊房屋提供社會住宅。

Paris Habitat 住宅法人

巴黎市政府能夠積極、提供多樣化的社會住宅,住宅法人是重要的左右手。1914年成立的Paris Habitat,是提供巴黎最多社會住宅的住宅機構。Paris Habitat受巴黎市政府指揮,許多重要的社會住宅政策得以推動。目前巴黎約有50%社會住宅由Paris Habitat營運,約有10%人口居住於Paris Habitat的社會住宅中。