● 文字整理＝楊恭豪、張文馨、翁家德。講座攝影／繪圖＝翁家德
本次講座由OURs都市改革組織秘書長彭揚凱引言，邀請長期關注文資議題的中原大學建築系副教授黃俊銘、文化部主任秘書陳登欽與談，針對台灣當前文化資產保存議題交換意見，並就文資保存的財務模型與制度深入討論，省思實務操作上遭遇的難題與經驗分享。
在解決文化資產保存的財務缺口上，應思考如何兼顧政府財務、平衡所有權人的權益以及重要歷史建物的保存？而文化資產保存與都市計畫又該如何配合？這些面向都需要大家集思廣益。
為何我們關心這個議題？
彭揚凱在引言時指出，過去10年OURs花很多心力關注台灣的住宅政策、高房價問題，深刻理解台灣是一個「房地社會」，任何議題改革若沒有真實回應到房屋所有權人的權益與期望，多窒礙難行。文化資產保存議題亦是如此關，因此這場講座的討論會聚焦文資保存財務角度，希望大家共同來思考。
文化資產財務課題是什麼？
一、文資發展權補償機制未能落實：
文化資產可先粗淺分類為公有、私有兩大項。但公有文化資產並不適用發展權補償，只能以容積調派或都市更新獎勵的方式把容積移至其他公有地上。
目前針對私有文化資產的補償方式則包括為容積移轉、都市更新以及徵收價購，然而三個方式各有其問題：容積移轉方面面臨公共設施保留地、未來規劃納入的水利地競爭，看得到吃不到；在都市更新上，雖《都市更新條例》第6條明訂：「具歷史文化價值得優先劃定為更新地區。」但實務上文化資產反而優先被屏除在都市更新範圍之外；而徵收價購的方式則因為政府財源不足、無力徵收，因此很少透過這個方式處理。
二、文資修繕維護經費有限：
目前文化資產修繕維護的主要經費來源是「文化部」，雖預算有逐年增加趨勢，但現階段文化資產總計則高達2,654處並持續增加，可預期經費上捉襟見肘的情況將愈來愈嚴重。彭揚凱也強調，目前最重要的課題是對所有文化資產進行盤點，並進行長期維護費用的估計，務實推估實際的財務需求，才能有效掌握預算編列的合理性。
有什麼改善建議？
一、連結都市開發利得：
1. 讓文資「容積移轉」看得到也吃得到
台灣的容積移轉制度緣起於文資保存，其後卻被挪用去解決公共設施保留地的問題。文化資產相較於公共設施保留地，產權整合相對複雜，且需綁定修復計畫完成才能移轉，對容積購買者而言交易成本高，致使文資容移在市場上乏人問津。
依過去幾年實況初步估算，國內每年約有1,000億元的容積市場，但公共設施保留地的公告現值總額高達7兆元，顯示單就容積移轉難以完全解決公共設施保留地問題。相較之下，文化資產待移轉容積規模相對有限，以容積市場來處理相對可行。因此，應建議讓容積市場有一定比例來自文化資產的容積移轉。
另一方面，從容積市場「買方角度」，應簡化文資容積交易成本、提升購買誘因，建議方案為「容積代金」制度，能讓開發商依明確的計價標準，繳交代金給政府購買發展權，再由政府將代金經估價後給予文化資產所有權人作為補償。
2. 都市更新獎勵突出文資保存優先性
文化資產運用都市更新容積獎勵的癥結點為：現行都市更新獎勵制度，缺乏將文資或具文資潛力建物納入更新範圍誘因，致使相關所有權人無法參與分享都市更新利益分配，進而衍生遭拆除或自燃等爭議。
雖說《都市更新條例》修法已將文資保容容積獎勵明文化，但實務上因其相對其它容獎項目不具優先性、且相對辦理成本較高，效果可能有限。建議修訂《都市更新容積獎勵辦法》，強化並突出文資容獎誘因。
3. 整體開發
針對整體開發（區段徵收、市地重劃）地區，範圍內文化資產或具文資潛力者，將出現「所有權人選擇開發不願保存」及「文資建物缺乏修繕維護經費」的問題。針對此一情形，應將文化資產發展權補償和修繕經費列入整體開發之共同負擔，概念上視同將文化資產列為整體開發地區的公共設施，保障所有權人權益並確保修繕維護財務永續。
4. 公有文資的容積調派
公有文資「容積調派」即透過都市計劃調整土地使用的強度，把受限容積移去他處。然實務上地方政府未必配合辦理都市計劃，或對容積調派的見解不一要求管理機關在調派時需提供回饋等。針對此一情形，則建議文化部修訂《文化資產保存法》，賦予管理機關容積調派請求權，因容積調派是一種發展權的使用而非獎勵，應讓管理機關有主動發動權並統一見解，讓既有發展權利的移轉無需再提供回饋。
二、強化其他財源：
容積移轉等連結都市開發利得手段有其侷限，諸如無容積市場、非都地區等難以適用，因應思考其他籌措財源的方式，像是強化民間勸募量能，或由政府文化部門主動媒合、加強政策行銷。
再者，則是稅賦優惠。應擴大對私有文化資產持有稅優惠，例如讓歷建與古蹟有同樣的減免，讓所有權人有感減輕負擔，簡化文化資產的捐贈抵稅，明確捐贈文資抵稅的認定標準，納入所有權人修繕自有文資等。
另外，從他處另闢財源也是一方法，包含連結現行的都市開發基金（如：平均地權基金、都市更新基金）、創建附加於建築執照的文資保存的特別捐，或是參考國外經驗發行文資彩券等。但此相對困難複雜，列為中長期目標。
與談回應
- 整體上台灣文化資產面臨的問題？
黃俊銘指出，目前主要的問題是「文化資產數量」、「經費」、「人才」三者的失衡。《文化資產保存法》修法後，賦予所有公民皆有可提報文化資產審核的權利，使得文化資產數量短時間內上升非常多，但在政府缺乏盤點機制情況下，導致修繕用的預算編列跟不上實際快速成長的文資數量。另一方面，國定古蹟和縣市定古蹟的競合關係，按現行程序，文化部應先編列國定古蹟的預算，剩下的才分配給各縣市，導致縣市內文化資產的修繕費用相對較少，使得私有文化資產所有權人愈來愈不相信政府在文資保存的作為。
另外，台灣現在在文資修繕上也遇到極大的「人才斷層」問題，面臨缺乏專業人才修繕的窘境。黃俊銘分享日本經驗，指出日本的國定古蹟每年在指定數量、預算、需要多少技師都有控制在一個國家能夠負擔的數量，在修復經費充足的前提下，也不會有缺工問題。
- 文化資產保存如何連結都市計畫？
陳登欽認為，都市計畫規範土地的利用方式，而《文化資產保存法》也是這個形式，能利用的強度都是國家賦予的，政府的行政權主導了利得和利損。透過自身實務經驗，陳登欽建議未來文化部處理文化資產應多與都市計畫部門有更多合作，例如都市計畫容積移轉的調配、保存區的配置等，都需要在都市計畫的架構下進行討論，單靠文化部其實很難解決。
《文化資產保存法》要處理的不只是建築本身，更多的是集體記憶、技術、歷史的保存，比較像是「城市裡個別作品的保存」，而不是只追求整個城市的「美觀」或「好用」而已，他將文資保存比喻成珍珠的保存，城市保存則像是保存外面的珍珠盒，單憑《文化資產保存法》不夠全面完整，應該要和都市計畫相輔相成。他以巴黎為例，目前巴黎整個城區內的歷史建築都是依靠都市計畫法規的調配，而不是只有文化資產相關法規。但陳登欽也坦言，台灣目前要讓兩個體系互相連結，在執行架構上就是一個很大的課題。
從財務的角度來看，陳登欽則認為在預算不足的情況下，應該想如何擴大「市場」，如同OURs所提的策略，如何替文資容積找出路，確保承受基地裡面一部分一定要來自文化資產的容積移轉，減少開放公共設施保留地移轉後產生的排擠效果，才能有效解決問題。
- 文資實務上待解的問題？
彭揚凱認為，目前最急需處理的是「容積移轉制度」在文化資產運用上的改善。他建議，如何讓關注文資保存團體與文化資產所有權人組織起來，做為文化部門後盾來跟都市計劃部門遊說、倡議，問題才能改善。黃俊銘也回應，如果有個很好的容積移轉制度，相信私有文資所有權人一定會更願意被納入文化資產。
OURs都市改革組織 