主持：彭揚凱（OURs都市改革組織秘書長）
與談：
徐燕興（基隆市都市發展處長）
蔡佳明（學邑工程技術顧問公司總經理）
陳虹穎（國立政治大學創新國際學院助理教授）
蔡漢霖（連雲建設總經理）
文字整理：李沛恩（荷蘭鹿特丹伊拉斯莫斯大學城市管理與開發碩士)
本文為2022年7月30日《都市土地開發的社會價值：共同的質問與實踐》系列活動中第二場論壇的編輯紀錄，在此呈現的文字內容是編輯者根據論壇的主要發言與討論內容的濃縮與節錄。此論壇以「都市土地開發政策工具：誰受益？誰負擔？誰決定？土地正義需要什麼樣的改良工具以及新做法？」為題，由OURs秘書長彭揚凱主持，由四位來自產官學界的參與者發言對談。基隆市都市發展處徐燕興處長回顧都市更新建築容積獎勵的演變；學邑工程技術顧問公司蔡佳明總經理探討容積移轉所創造出的市場價值、都市發展的影響，以及現有容積獎勵是否過於浮濫；國立政治大學創新國際學院陳虹穎助理教授進而將當前的氣候正義議題結合容積工具進行反思；連雲建設蔡漢霖總經理分享業界經驗，並且提供容積政策工具面臨的挑戰與未來可改進之方向。
圖1 建蔽率與容積率圖示 (圖片來源：高雄市政府都市發展局臉書粉專)
建蔽率與容積率是土地使用分區(Zoning)管制的核心，依據不同的土地地理條件指定不同容積以有效控制各地區的使用強度、居住密度。如圖1，建蔽率規範一塊土地除了蓋起建物本身之外，應該預留多少空地，以免城市中建物林立且過度擁擠，在與鄰居棟距不足的狀況下，由於缺乏採光與通風，犧牲了居民的生活品質。另一方面，容積率則是限制一塊土地上可以蓋多高的樓，假設城市中少了容積率的管制，高樓大廈「負勢競上」，都市會因為過度發展造成人口擁擠與公共設施不足的問題，因此政府訂定各種土地使用分區來避免產生嚴重的空間壓迫。
容積獎勵是源於失敗的土地改革和偏誤的財政紀律
徐燕興處長首先表示，現行的容積政策，包括容積獎勵與容積移轉，除了是管制工具，也是土地開發工具。他更進一步的點出，在土地開發裡，容積率也扮演「貨幣」的角色，被政府作為獎勵發放給配合城市開發的民間參與者：
- 容積獎勵（building bulk ratio bonus）：為刺激民眾參與建設、都市更新等開發政策的意願，對於參與都市更新、協助興建綠建築、智慧建築等開發商，政府提供容積獎勵措施，也就是說在原有的法定容積率之外，再多給予一些bonus（獎勵），使建物可以突破既有使用限制而蓋得更高，作為獎勵民間參與建設的誘因；
- 容積移轉（Transfer of Development Right）：為刺激都市土地再開發意願及兼顧所有權被限制者的權利，當土地受開發限制而無法完全實現其部分/全部基準容積時，政府藉由「開發權移轉」的方式允許土地上的容積「挪用」到其他可建築用地上。容積在這些移出基地與移入基地之間就像貨幣被交換、交易，並創造更大的土地價值，例如在臺北縣第一起容積移轉案例中，蘆洲李宅古蹟的土地持有者轉將手上約五百坪容積賣給了蘆洲其他處的土地開發基地；
- 增額容積：配合大眾運輸導向型發展（Transit-Oriented Development, TOD）政策，於大眾運輸開發站點附近地區，則給予增額容積，允許開發者得以用現金向政府購買增額容積，以促進都市的緊密發展。
容積獎勵早期在建築界及公務界被視為推動城市進步的重要工具，徐燕興處長以其過去研究的基礎，爬梳容積獎勵的歷史脈絡。例如，於1960年代，地方政府即有管制容積的相關構想，臺北市於1993年全面實施容積管制，並於同年增訂獎勵私人或團體興辦都市更新事業，1999年則陸續出現容積放寬的各項措施。
從土地政策的角度來說，徐燕興處長解釋，各級政府在過去因為種種政策或是決策，失去太多都市內的公有土地，且財政體制未給予足夠的公共建設財源，再加上地方首長普遍以低稅率方式攏絡人民，造成地方財政財源短絀現象。此時，為了避免在棘手的城市開發及都更問題上耗費財政，政府將容積獎勵視為解決財政問題的方式。以容積獎勵而言，不只是政府角色的大力推動，有部分群體也推波助瀾 (圖2)。戰後城市的中產階級、技術官僚認為容積獎勵蓋起了更高的現代化大樓、有助於城市蓬勃發展而樂見其發展。對於不動產業來說，容積成為了可以交易的商品，是有利可圖的土地開發工具，許多土地掮客嗅到商機，在大量地購入可作容積移轉的土地後待價而沽，並且隨城市空間陸續地開發從中賺取豐厚價差。
然而，對於社會大眾而言，容積獎勵是否真的有如萬靈藥般能解決城市問題並開發更好的生活空間？徐燕興處長認為，失敗的土地改革和偏誤的財政紀律導致政府無多餘的財政資源去推動所有城市開發，而透過容積獎勵的方式鼓勵民間的參與，卻又容易導致容積獎勵的浮濫發放。進一步來說，以都市計畫界的觀點而言，容積屬於公共財，隨意放寬、過度濫發會造成外部性，城市過度開發容易導致環境的破壞。容積不應該只是土地開發遊戲中那些金光閃閃的貨幣，容積在城市空間中屬於公共財的觀念應更加被民眾理解，且督促政府於都市計畫階段即刻妥善規劃容積的相關配套措施，容積獎勵的發放應結合地區的現況以及當地的需求進行推動。
圖2 獎勵容積體制結構 (圖片來源：講者簡報，徐燕興〈20220730都市更新獎勵容積的緣起〉)
只能遵照自由市場供需運作嗎？因容積移轉而產生的利益能回饋所有市民？
蔡佳明總經理觀察到，隨著各地方政府的容積移轉政策陸續上路，「容積貨幣化」的形態越來越明顯，容積移轉更是被視為推動土地增值的一種作法。數據顯示，臺北市於民國97年至106年的容積移轉共發出市價654億元的容積，但僅取得公告現值250億元的公保地。而新北市於民國95年至104年的容積移轉案發出市價5,922億元的容積獎勵，但僅取得公告現值575億元的公保地。這些額外產生的容積流入市場，進一步推高城市土地價值。
臺灣的容積移轉適用範圍廣大，移出容積的土地類別不僅限於古蹟，包含水利用地、公共設施保留地（公保地）等等(見表1)。更有甚者，容積移轉現行法規並未規定容積移入基地應該優先使用哪些土地種類所「多出來的容積」。因此，土地開發商更傾向依照取得成本來考量購入何種類型的容積，導致各類型的土地容積在市場上自由競爭，價格也完全取決自市場。在這樣的競爭之下，歷史文化資產的容積有顯而易見的弱勢：雖然其容積已經有相對寬鬆的管制限制，但由於歷史、產權等複雜狀況的條件，以及依法要求的修復程序，這些文資容積因移轉操作困難，在市場上難與公保地容積競爭。蔡佳明總經理指出，除了在臺北市有些許文資容積的移轉之外，臺灣其餘縣市幾乎沒有文資容積移轉案例，讓古蹟保存的本意失去實際作用。
表1 可作為容積移轉的土地種類（資料來源：講者簡報，蔡佳明〈20220730容積移轉：假議題或真乳酪被迫的制度創新與更多可能性〉）
為了限縮容積移轉市場的炒作風氣，政府提出「容積移轉代金」制度來解決目前的各種問題，包括：容積在自由市場上的負面競爭、容積移轉衍生的利益大量流向土地掮客、交易資訊難以掌握、容積移入移出不符都市發展需求等。這一套代金制度機制是由政府來主導容積移轉的去處，一方面向建商取得代金，另一方面將代金用以徵收公共設施保留地，這些土地大多是未開闢之公園、綠地、廣場及道路用地，以及歷史古蹟建築等，因此由政府做莊的容積代金政策又被稱為「容積銀行」。這樣的作法可以使政府多一些對於容積價格機制的控制，也同時主導容積移轉應該優先投入哪些城市中應該被保存的項目。儘管如此，伴隨著土地開發中巨大的利益衝突，代金制度以及容積移轉的各項政策與實際操作面，仍有政府與各方利益相關者在持續角力。
從容積移轉的實務經驗中，蔡佳明總經理指出近期沸沸揚揚的內湖塞車議題，即是源自於容積被特別集中至某些土地開發基地的後果(圖3)，當土地被置放過多的容積，公共設施趕不及居住、通勤人口的增長而導致城市生活品質的低落。此外，容積移轉易大量集中在區段徵收、市地重劃等地區，藉由拉升城市可發展容積，將原先土地公告現值遠低於市價的土地區塊房價被拉高、創造超高的利差。蔡佳明總經理也建議政府為落實容積移轉的利益應制定相關配套措施、稅賦調整等方式，以達到土地漲價歸公，也避免建商有炒地、囤地的行為。
圖3 臺北市內湖區容積移入分布圖 (圖片來源：講者簡報，蔡佳明〈20220730容積移轉：假議題或真乳酪被迫的制度創新與更多可能性〉)
以氣候正義的視角，看待由容積衍伸出來的都市擴張議題
前兩位發言者主要針對容積在不同土地開發利益相關人的視角中有著各自的考量，陳虹穎教授則提出一個宏觀的視野：當容積放回整個城市的尺度，容積在土地開發的速度與數量影響著整體城市環境的氣候變遷，甚至不容小覷氣候變遷給土地價值帶來的影響，試想氣候變遷驅使所造成的極端災害，不只是個人土地財產蒙受損失，更可能危害到城市中每個人的生命安全。
跳脫過往城市規劃中對於容積率的思維，陳虹穎教授提出容積在城市治理中亦是一種空權（Air rights）的概念。空權的物質性體現在我們看待一塊土地能蓋得起多高的大樓之外，還包含營建作業背後整串供應鏈的運作。在都市擴張的過程，建築物建材的消耗代價是全體居民在氣候變遷的犧牲，這包含營建所需的砂石大量開採導致臺灣國土流逝、自然生態系的危害，以及在拆除營建廢棄物時產生的上千萬公噸的廢棄物流向非都市地區的掩埋場，甚至嚴重影響到掩埋場周遭地區的居民生活品質。
陳虹穎教授檢視臺灣過去的城市規劃案例，指出儘管容積在土地開發商等私部門的炒作中被視為賺取暴利的工具，但中央政府及地方政府作為管制監督者，也扮演系統性的角色以擴大容積對於個人/城市財政的重要性，這樣策略性失責與卸責使得容積管制失衡。尤其就碳排放的量體而言，全世界約有40%–60%的碳排放係因都市開發而生，但目前在蔡英文政府提出的〈2050淨零路徑規劃〉中(圖4)，僅僅強調新建物的能效設計，而對於氣候變遷更深具影響力的容積及建築物興建拆除卻在規劃中缺席，甚至沒有如大眾運輸導向發展（Transit-Oriented Development, TOD）等整體城市規劃包含在內，更無論及針對一系列建築開發程序做碳排放的監管。陳虹穎教授認為這樣「抓小放大」的做法遠不足夠減緩氣候變遷對城市的影響。
圖4 臺灣2050淨零排放路徑規劃階段圖 (圖片來源：講者簡報，陳虹穎〈20220730反思氣候正義與土地開發的社會價值〉)
政府部門應該要謹慎地看待容積、都市擴張等議題，避免因為都市的擴張而產生環境的破壞，過度的容積獎勵扭曲了容積於氣候變遷控管的角色。陳虹穎教授提出以下3點建議，期許可以透過國土計畫及都市計畫規劃、土地利用和跨部會合作下達成環境的永續經營：
- 國土計畫及都市計畫規劃：由都市開發的單位主導氣候減緩的議程，制定KPI指標進行改善，由上而下的方式進行規劃，並加入成長管理的概念引導容積的發展，進行容積的總量管控。
- 土地利用：嚴格控管土地由綠地變成棕地、褐地的面積、比例，並且嚴格審查其土地利用變更的目的，避免綠化的土地快速的流失。
- 跨部會合作：環境、經濟、都市計畫、地政等部門之間的資料應該要互相連結，並且主動公開相關資料提供給研究者們可以進一步追蹤及研究。
容積獎勵的濫用如何使得全體社會共同受困於都更成本？
蔡漢霖總經理就自身都市更新業界經驗分享，過去政府往往為了提升都市更新及危老重建的推動效率，積極提升容積發放的額度，導致現在浮現容積濫發的問題。但以實務視角來看，都市更新難以推動的根本原因是住戶無力負擔重建成本、重建後房屋稅及管理費等問題。因此，看起來創造三贏的容積獎勵辦法(圖5)不僅最終無法在城市中各地兌現，還造成了非常嚴重的後遺症。首先，獎勵容積看似免費實則不然，不同城市地區地價不同，政府提出「齊頭式平等」的獎勵無法在各行政區內皆能推動都市更新意願，因此最終只有精華地區、容積沒用完的低矮房屋才能受到過量的超額補助、中都更大樂透。其次，這樣的口號深深在人民心中烙下對於都更的錯誤理解，也不願意付出任何成本以換得都更後的新屋。
這些浮濫的容積發放及錯誤的政治口號，導致日後的都更規劃案耗費更巨大的社會成本在重新建立信賴關係及溝通，也使得建商只好轉向選擇地價高、房價高的區位推動都市更新，讓那些最急需都市更新、但土地價值相對低的窳陋區域反而遭到忽視。此外，現行都市更新制度是以土地價值換取新產權的模式，土地殘餘價值會影響所有權人參與都市更新的意願，然而更新之後所有權人土地持分亦會縮小，尺度放大至未來看，這些所有權人便會因為土地價值過少而不願意參與下一次的都市更新，所以以地易屋的模式是不可行的。
圖5 「都更煉金術」點石成金的容積獎勵辦法 (圖片來源：講者簡報，蔡漢霖〈20220730容積獎勵的挑戰與改良的可能方向〉)
以實務面而言，蔡漢霖總經理提出針對都市更新容積獎勵的3點建議：
- 應該要回歸補助造價，其超額利潤與地主分潤後歸入都更基金，提供其他偏鄉、不適合高強度區域改建的財源。
- 結合不動產證券化的概念，突破現行所有權的概念，改成以土地持分及地上權持分進行推動，如此一來可以確保所有權人實際拿到建築的經費而且土地面積不會縮水，同時可以兼顧安全以及經濟。
- 公部門需要扮演著非常重要的角色，都市更新的配套方案需要完整，諸如違章建築、居住正義、拆遷安置、財政配套等問題都需要納入之後都市更新的考量。
土地開發工具的下一步？文資容移、TOD以及需要更多可能性與想像
俗話說：「水能載舟、亦能覆舟」，就如同土地開發工具在城市規劃與開發進程的重要性不容小覷，政府及利益相關者依靠容積來展開營建計畫，若使用不當則全體市民受到負外部成本牽連。容積相關的城市治理需要政府、學者、業者及都市裡的所有居民，以共同體為想像來使得都市空間的發展貼近人民生活，進而達成漲價歸公、全民共享利得的理想。
從產業界實務的角度來看，有關於容積移轉的未來，蔡佳明總經理認為現行有關文資容移的相關規定過於繁瑣，如果需要解決古蹟產權細分的問題，主要需從法規面進行鬆綁，比如說按照公保地容積移轉的方式，以代金進行購買。而針對都市TOD政策發展，陳虹穎教授建議未來將可負擔住宅、公車、共享運具等地上設施取代地下設施，並減少TOD沿線範圍的土地變更，以阻止高層化且對於環境有所幫助。
有關於容積移轉市場可能的泡沫化問題，陳虹穎教授認為，容積移轉仍是自由市場的運作，供過於求就會產生容積的貶值，而政策也會導致容積的價格起伏，但最重要的還是政府給予的容積移轉量體太過龐大，容積浮濫所衍生的生態問題則令人擔憂。蔡佳明總經理也認同容積過多會導致容積市場本身的崩跌，如何針對因為容積移轉所獲利的部分去做利益分配，以達成全民共享城市發展的目標，是學界與產業界需要共同深入探討的部分。
最後，徐燕興處長以公部門視角展望未來政策走向，成功的都市計畫是需要花費許多時間去規劃執行，以國際案例為範例，於各城市成立都市研究所，就經濟、生態、都市計畫和願景等項目進行蒐集，並且要有公民一同參與規劃。統整產官學三方的講者共識：如果要透過容積實踐都市的社會性及公平性，首要之務應先釐清「容積」在都市計畫的意義與角色，將分配正義、氣候變遷等議題均納入都市開發的考量因素，以更全面地將各面向的議題緊扣於都市土地開發的審議過程。
OURs都市改革組織 