講者：
史宓（Rutgers University, Edward J. Bloustein規劃及公共政策學院副教授）
江穎慧（國立政治大學地政學系助理教授）
文字整理：馮俞璇（國立政治大學地政學系碩士）
本文為2022年7月30日《都市土地開發的社會價值：共同的質問與實踐》系列活動中第一場演講「土地的社會價值：容積政策工具創造了什麼樣的土地市場與城市未來？」之編輯紀錄，在此呈現的文字內容是編輯者根據演講者的主要發言內容濃縮與節錄。本次演講以Rutgers University, Edward J. Bloustein規劃及公共政策學院副教授史宓及政大地政系助理教授江穎慧的研究為基礎，透過新北市央北新開發區實際的案例試算，帶領聽眾挖掘容積政策對於土地價值以及土地市場的影響，並從中延伸思辨容積政策工具與社會價值間之關聯。
容積熱潮為什麼值得關注？
演講開頭以「容積熱潮為什麼值得關注」的角度切入探索。在現行的制度下，容積機制使土地變相成為一種可計量的資本工具。從數據來看，可以發現幾乎都市內的土地都正以高強度、高房價的趨勢被開發著。這也代表著，在幾乎不需考量人們的生活、環境、都市景觀的前提下，容積機制的浮濫應用，正快速地影響著我們居住的都市。緣此，探討容積工具如何被應用、應用後會創造出何種樣貌的土地市場等議題即變得至為關鍵。
如何理解容積？容積的公式起了什麼作用？
何謂「容積」？主講者提供理解容積的三種概念，分別為物品般的實體（如樓地板）、一種地租的形式以及一種都市認識論的視角，前兩者與我們一般對容積理解的方向較為一致。特別的是，兩位主講者提出的第三種觀點—「人物關係」的都市認識論。人物關係的都市認識論認為容積是一種具有高度生產性的實踐，規劃者如何應用容積，實際上是反映出規劃者對於人、物間關聯的認知。人物關係的都市認識論認為，當理性規劃這件事，把容積簡化、去政治化為一個技術問題時，便促使容積淪為實踐市場邏輯的工具。
準此，兩位主講者首先針對新北市央北新開發區內，共計18個開發案的容積堆疊應用情形進行田野調查及專家訪談。由訪談得知現行容積的規劃工具採取一個蘿蔔一個坑的設計，意思就是達到某個項目值，就給某個容積獎勵值，是一套可操作、可執行、無差別的審核模式。但這樣的容積審核公式隱藏特定的規劃價值觀點與技術操作，在標準化的計算公式以及五花八門的容積工具的項目下，容積使用逐漸成為一種以資本衡量的技術管理問題，缺乏融入社區需求與社會價值的考量。開發商採用容積項目的排列組合以求取利潤最大化，並在預估利潤可期的情況下大膽買地，除了加劇土地交易市場的亂象，更使得土地價格及居住成本不斷推升。這樣的結果，兩位主講者稱之為「規劃技術理性與房地產資本的鑲嵌術」。
容積鑲嵌術，創造了什麼樣的土地市場？
承上所言，容積項目種類繁多，其中開發商最樂於使用的當屬房地產業者稱之的「無料」獎勵莫屬，無料獎勵通常指的是時程獎勵、大規模開發獎勵等，相對不需要耗費開發商過多成本的容積項目；而最不受歡迎的則是具「公共性」的獎勵，諸如公益設施獎勵等項目，此與開發商期望以最少成本達到最大利潤的方式運用容積工具息息相關。
既然如此，究竟開發商是如何計算出要使用哪些容積項目？又應如何評估其容積搭配帶來的效益？因此，容積「計算術」與專門協助評估計算的容積顧問公司便應運而生。為協助理解並推估各種容積最大的地價抬升效果？兩位主講者根據田野調查、深度訪談以及可取得的公開資料數據，模擬開發人員購買土地的價格試算情境，據以建立一套容積增加對於土地溢價效果的計算模式。
以土地開發分析法試算容積增加的收益，扣除容積增加的成本，即可計算得出土地開發人員願意支付的最高土地溢價。整體而言，從18個個案模擬土地溢價的結果，可以發現在不考量容積移轉的情形下，容積造成地價抬升效果最大的是規模獎勵，最小的則是社會住宅獎勵。
總結來說，容積工具創造了一個「又熱、又貴、又不公共、又不平等」的土地市場。熱，是因為容積政策淪為資本的技術工具；貴，是因為公式化的容積核給，使土地成為具有高度的財務可計算性工具；不公共，則是指管制程度較低容積規範，反而讓最具公共性的土地使用（例如：社會住宅）最不為市場所青睞；不平等，則是指土地資產化的同時，投機的氛圍也逐步醞釀，財富、地租的集中，將擴大貧富差距的衝擊。
土地的社會價值，該如何實踐？
容積工具的影響遍及土地市場、實質環境及都市未來，容積政策之於都市的重要性無以言喻。然而，在現行的容積規劃設計下，由於立意良善的規劃理念以及利潤驅動的資本鑲嵌於其中，使一般民眾難以對容積置喙，更遑論促成容積政策的改變？
這場演講的參與者也於線上問答時提出質疑，私有財產權在台灣幾乎淪為無限上綱，在整個市場導向的政策發展下，所造成對土地價值的偏頗認知。這樣的情勢，造就台灣的都市和住宅發展，愈來愈脫離整體都市品質提升之目的，同時也加劇社會的不公平性。參與者也認為台灣教育對於土地的認識論，仍有大幅需要調整的空間，如果不加強土地規劃的社會性，許多再新再好的政策都難以順利推動。
史宓教授強調規劃者與開發商絕對不能是容積制度下唯二的決策力量。對於政府角色而言，應將容積移轉、容積獎勵的資訊公開化，以使民眾有更多資訊可以理解容積。同時，需重新檢視現行容積制度下應可被移除的獎勵項目（例如：無料獎勵），優先使用具公共性的容積項目為主，以達成容積工具的公益性。最後，則應建立制度性的管道，讓社區、民間團體或是一般民眾，都保有參與、討論、決定容積應用過程的權利。
政治責任、規劃教育與實踐
在這場演講中，史宓與江穎慧強調，與其把價值（Value）視為一個意義固定的名詞，我們更可以將之視為一個動詞，是一個具有敲門磚用意的視角。由於台灣是一個私有產權的社會，若將台灣與全球北方城市相比，財產權基礎是很類似的。即便是在討論有關財產權配置的部分，仍有多數人會主張，自己擁有某塊地就擁有不可侵犯的絕對權利，實則不然，擁有諸多的權利並不代表你可以恣意妄為，因為權利是一個社會建構的過程，而這也是我們需要思辨社會價值的要因之一。
總結上述，兩位教授希望可以透過這樣一套淺顯易懂的計算模式，讓每一個社區或甚至每一位參與民眾，皆可自行評估開發案應用容積工具後之土地溢價情形，進而去思辨、質問土地開發工具的應用，究竟對於自身居住的環境產生何種影響。如此一來，便可提升規劃者、開發商以及社區之間，進行土地價值公共對談的可能性。
容積屬於準公共財，多位線上參與者都贊同我國容積制度欠缺社區參與，但也提出相同的疑問，難道社區參與後就能成為容積政策的萬靈丹嗎？史宓教授回答社區參與並非容積政策的萬靈丹，但社區參與可以成為一種服務公共性的解方。倘若這一套計算工具能夠普及化、社區化，讓土地開發財務分析的工具及資料，不再只是狹隘地應用於養成規劃專業性，如此一來所有人皆可獲得與開發商對話的籌碼，進而達到規劃民主的效果。
附註：此篇演講的詳細資料可參考講者發表的文章 Shih, M., & Chiang, Y.-H. (2022). A politically less contested and financially more calculable urban future: Density techniques and heightened land commodification in Taiwan. Environment and Planning A: Economy and Space. Online first.
https://doi.org/10.1177/0308518X221128588
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