主持：史宓（Rutgers University, Edward J. Bloustein 規劃與公共政策學院副教授）
與談：
李得全（台北市政府副秘書長）
彭揚凱（OURs都市改革組織秘書長)
黃麗玲（國立台灣大學建築與城鄉研究所副教授）
劉柏宏（OURs都市改革組織理事長、原典創思規劃顧問有限公司主持人）
文字整理：李沛恩（荷蘭鹿特丹伊拉斯莫斯大學城市管理與開發碩士)
本文為2022年7月31日《都市土地開發的社會價值：共同的質問與實踐》系列活動中第三場論壇的編輯紀錄，在此呈現的文字內容是編輯者根據論壇的主要發言與討論內容的濃縮與節錄。此論壇以「都市可負擔住宅：如何跳脫財務自償的侷限？如何多元取得？好的社會住宅需要什麼樣的創新設計與社會想像？」為題，由主持人史宓 （Rutgers University, Edward J. Bloustein 規劃與公共政策學院副教授）邀請與談者李得全（台北市政府副秘書長）、彭揚凱（OURs專業者都市改革組織秘書長)、黃麗玲（國立台灣大學建築與城鄉研究所副教授）、劉柏宏（OURs專業者都市改革組織理事長、原典創思規劃顧問有限公司主持人），分別就產、官、學三層面來討論可負擔住宅的價值、挑戰與機會。
社會住宅在臺灣政府大力地推動下已發展逾十年，翻閱可負擔住宅發展歷史，曾面臨到開發融資不足、鄰里因國宅刻板印象大力反對等問題，而現階段的社宅比過去國宅有著新穎的外觀、專業的物管業者進駐，甚至成為各種住宅實驗的場域，政府、業者與住戶協力為社宅撕下「貧民窟」這塊標籤。
而社會住宅發展至今，隨著政府嘗試各種興辦社宅的開發工具，加上民間包租代管政策實施的助力，近年可負擔住宅數量逐年增加。然而，當政府的可負擔住宅開發政策不斷推陳出新，政府積極擴增可負擔住宅數量的同時，延伸出來的效果與利益是否為「土地正義」驅使？有哪些可負擔住宅的提供方式與配套可以突破既有的框架，增加可負擔住宅的數量與多元性？社會對於社宅有哪樣的想像能設計出更宜居的社區？
缺乏使「受益者負擔」的土地開發工具，不合乎社會公益
李得全副秘書長指出，在房產經濟掛帥之下的土地開發，卻使得房地產興建成為開發商迅速累積財富的手段，連年劇漲的房租、房價成為許多無殼蝸牛的惡夢，也是臺灣現在可負擔住宅缺乏的原因之一。更進一步來說，現今的土地開發政策已逐漸傾向「利益歸私、全民負擔」的方式，尤其此現象在危老與都更條例中是最為嚴重的（圖1）。檢視現今在土地開發政策中最常被使用的數種開發工具，從過去的土地徵收到近年推行的危老條例，它們的使用成效牽連整個都市土地發展，因此被寄予厚望能順利推動城市建設、增進全民福祉。其中，能增進公共利益；並使「受益者負擔」的結果是最理想、最符合社會公平與公益的，儘管如此，這些政策制度卻因為各種社會角力的影響，而在公益與私利之間拉扯。
圖1 衡量土地開發工具是否具公眾利益的四象限 （圖片來源：講者簡報，李得全〈20220731可負擔住宅之挑戰與機會-以台北市為例〉）
此外，細看都市更新容積獎勵制度之獎勵項目評定基準，再比對實際實施成果，可以發現在近年的申請案件中，有部分開發者規避應依法維護公共環境的安全與便利的義務，且申請文件中提報的公益回饋項目也缺乏多元性與公益性。由於目前都市更新獎勵項目的評定基準設置模糊，部分的都更實施者以最低成本來獲得最大的利益。資源誤用、分配不均的後果導致社會的不公平與不正義。以容積獎勵濫發的外部性來說，將導致人口高度密集的市區內因為環境無法負荷而惡化、社會分化等問題，更加深了不正義的惡性循環。
不只是開發，臺灣政府要尋求多元的社宅取得管道與配套措施
土地開發方式的困境與謬誤促使台灣近幾年的高房價、高租金的狀況，加深可負擔住宅缺失的問題，那麼究竟要如何在土地開發的同時貫徹居住正義？參考了英國的可負擔住宅政策，豐富多元的管道可以使政府不單一依賴某些土地開發工具，從可負擔住宅的開發者乃至經營管理者都能產生更多元的組合（圖2）。李得全副秘書長提出以下四點：
- 分享容積利益、深化開發許可；
- 扶植包租代管業轉為社會企業；
- 建立公開透明租買市價制度；
- 合理可持續的租金補貼制度。
圖2 可負擔住宅3.0的規劃與策略 （圖片來源：講者簡報，李得全 〈20220731可負擔住宅之挑戰與機會-以台北市為例〉，引自《李得全、羅煊、謝一峰(2020)論居住正義與其解方：臺灣與臺北》）
除了開發者本身應獲得的合理利潤空間外，土地開發之利得應由政府來引導、回饋至社會公益層面。透過容積獎勵等適當的回饋，得以讓民間業者在都市更新過程中，共同投入提供可負擔住宅的行列，確保了具公共財性質的容積獎勵，也使城市裡的每個人都享受到開發後的利益。
參考國外社宅與都市開發雙贏策略，合理分配住宅資源
彭揚凱秘書長認為，歐洲國家之社宅政策發展歷史較為悠久且全面，其有關於透過都市開發利得來支持社會住宅的作法，有台灣可參考之處。在透過考察其他國家對於社宅興建維管的經驗後，彭揚凱秘書長就興辦資金層面指出，荷蘭政府將社會住宅與商品住宅[1]進行財務連動，進而提升社宅的財務可行性；也利用都市更新、棕地開發的機會介入土地開發的規劃，進而讓開發後的住宅區有將近一半是社宅 (圖3)，以上這些做法使得荷蘭城市得以「借力使力」開發出大量的可負擔住宅。最後，彭揚凱秘書長也提出數個台灣社宅可延伸思考、應用的工具：
- 政府從整體開發「區段徵收、重劃」中取得社宅用地、興辦經費；
- 政府從都市計劃變更中，列為優先回饋項目；
- 在公辦都更中，將社宅列為政府分回之優先項目；
- 將企業社會責任（Corporate Social Responsibility，CSR）連結社宅促使企業提供員工租賃導向之可負擔住宅。
[1] 荷蘭的住房協會以「非營利開發商」的角色興建、經營社宅，其開發的建築單元有其中部分作為可獲利且面向一般住宅市場的出售、出租之住宅，藉此來交叉補貼社宅部分的支出，這有利於提升住房協會的財務穩健性，以及達成社區的混居。
圖3 荷蘭阿姆斯特丹Eastern Docklands棕地開發計畫，其中住屋單元有50%為社宅使用 （圖片來源：講者簡報，彭揚凱〈20220731以都市土地利得支持社會住宅〉）
開發商基於慈善目的提供社宅的狀況在台灣現況並不常見，由於私部門參與社宅興辦的誘因不足，彭揚凱秘書長補充目前公私合作推動社宅興辦僅能被視為社宅數量增援作法，台灣政府現階段應為興辦社宅的主力。此外，政府需再想盡辦法以公權力從私部門於土地開發的成果中，取得部分社宅作為公益回饋，重新分配住宅資源，更能趨近理想社會的公平正義。
多元的可負擔住宅樣態，以符合社會上所有人的需求與想像
回顧國際社會住宅發展史，部分國家都曾經大興土木地蓋了大規模公共住宅。但是，一方面弱勢高度集中、建築量體大，另一方面公部門對於城市中心的低度投資、不切實際的寄望弱勢家庭負擔管理維護支出、根深蒂固的種族歧視、快速的郊區化等，讓公共住宅快速的衰敗。例如美國的普魯特伊果國宅（Pruitt–Igoe public housing）因為其破敗的建築與犯罪、衝突頻傳的社區，於興建後短短20年內迅速衰敗零落被拆除（圖4）。在此之後，國際上大多數政府換個角度將「混居」納入可負擔住宅政策的目標。其中，彭揚凱秘書長相當認同並分享了紐約市的做法，市政府在土地開發的流程推動「強制性包容計畫」，這項計畫強制要求開發者必須在開發規劃中提供一定比例的可負擔住宅來取得容積獎勵，如此一來新社區中得以有特定數量的可負擔住宅來保障社會弱勢的居住需求。
圖4 美國的普魯特伊果國宅於1970年代被拆除 （圖片來源：flickr, Michael Allen, https://flic.kr/p/9SSCza）
此外，法國政府也有注意到過去大規模社會住宅社區的弊病，因此在巴黎市區則採取「分散」以及「嵌合」的方式，在一些社宅比例過低的社區內興建可負擔住宅，藉此提高各區域的不動產產權多樣性、促使社區中不同族群、階級的人們互相成為鄰居，以此達成社會混合（social mix）的目標。
社宅處處結合社區共用的公共服務，為社福設施帶來新氣象
亞洲國家的社會住宅政策主要因經濟與都市發展需求、降低勞動力成本等因素考量，才進而推動可負擔住宅的供給，例如日本、韓國。回歸到台灣的社宅發展脈絡，在推動社宅興辦初期便遭遇到許多周邊鄰里的抗議，除了過去「國宅」既有的刻板印象，還包含附近鄰里擔心房價受影響下跌的焦慮。如何去解釋這樣的焦慮，黃麗玲副教授則認為從反思台灣自「出售為主的社宅1.0」至「只租不售的社宅2.0」政策演進過程，台灣政府政策總是在強調住宅的所有權（ownership），以至於現今社會主流將住宅視為個人資產，而忽視居住本身的價值與意義。
論及居住的價值與意義，黃麗玲副教授以近年對社會住宅深入研究的經驗提出看法：社會住宅不單只是一棟建築，更可以與周遭鄰里公共服務的可及性緊密相關。社會住宅在政策制度、文化和經營管理層面的創新，提供了多樣化的社宅單元給高齡者、身障者和較低所得階層等弱勢族群。為避免對弱勢群體的刻板印象，讓不同收入階層、身分類別的人同住社會住宅，也導入「社會福利設施或公共服務」，建立多元的設施與據點以滿足區域福利資源需求。針對社宅內弱勢者生活所需，透過社會工作，達到「照顧連結、陪伴培力」，進一步結合社區工作促進鄰里參與社區照顧，連結社區人群作為安全網的一部分。這部分打破大眾對於社宅的既定印象，慢慢改善與鄰里的關係，更是真正透過土地開發分送利益給周邊鄰里。
居民合力培養社宅軟實力，打造居民理想生活的家園
雖然臺灣的社會住宅存量在國際數據比較相對落後，但透過軟性服務所營造出來的社區生活品質是有機會彎道超車的優勢。劉柏宏理事長以城市規劃以及社區營造業界的觀點分享，由專業團隊進場輔導社宅的居民們打造社區網絡，進而促成社區營造、生活營造蓬勃發展。透過興辦社宅各方協作者、利益相關者（包含政府、建築師、物管業者、當地鄰里、居住者、NGOs等），結合眾人之力打造大家心中理想美好社區。
近年，台灣政府紛紛於社會住宅內推動數起新型態住宅實驗，例如青創回饋計畫、多元共居、青銀共居、公共藝術計畫等。從2017年開始啟動的「臺北市社會住宅青年創新回饋計畫」，其機制是年輕人透過計畫得到社宅的承租權。附帶條件是青年團隊在社宅社區內執行一項回饋專案，並與其他居民們一起經營公共空間，例如社區生活月刊、社區手作創意課程、社區親子活動、銀髮族以及新住民關懷等，這些都是在社區中相當受歡迎的類型（圖5）。從居住在社宅內的青年以FB粉專與電子刊物分享中，可讓這些居民在社宅內的生活點滴向外界分享，更藉此破除大眾對社宅既有的負面刻板印象。
圖5 臺北市政府社會住宅青年創新回饋計畫活動花絮 （資料來源：講者簡報，劉柏宏〈20220731社會住宅的興建–一個促成好的居住文化與社會關係的機會〉）
產官學三方齊聚，合作將城市發展利得導入可負擔住宅之開發
在過去幾年內，台灣政府的可負擔住宅開發工具推陳出新，結合不同誘因期待公私部門的合作可以推動更多社宅興辦。然而，李得全副秘書長以公部門經驗提出目前種種開發工具所帶來的城市困境，但同時也提出數種新開發模式以供大家思考未來轉機。彭揚凱秘書長則進一步表達了對於政府部門是否能更公平公正地行使公權力分配居住資源的想法，舉例不同國家透過開發工具的使用，善用、調撥土地開發利益換來的公共空間，結合軟硬體創造公共利益並回饋大眾。這將使得城市建設的推動與社會住宅的興辦多頭並進，達到社宅「數量增加、社群混居、多元融合」一舉數得的好成績。
社會住宅對於現今台灣社會不斷惡性擴張私有土地建物財產權，並危害人民居住權的現狀，應會是一個好的解方。當政府陷在提高自償率的迷思；社會拘泥於「有土斯有財」的傳統觀念時，黃麗玲副教授以英國為例給出一個可持續深入思考的方向：除了一昧地追求社宅在財務上的支出成本之外，我們是不是可以將「社會參與（social engagement）」、「社會連結（social bond）」列入指標，重視社宅為住戶、鄰里所帶來的社會效益，貨幣化這些我們過去認為無形的社會效益，進而理解到社宅的效益不能只是看原先帳面上的收支數字。
社會住宅的興建更是一個促成良好居住文化與社會關係的契機，作為社福資源的一環，政府的長遠支持責無旁貸。最後，劉柏宏理事長則從台灣產業界的社區營造發展趨勢，來分享社宅解決標籤化的創新階段，從軟性機制的建立、深化溝通與參與度，到跨界整合這三步驟，讓社宅可以從一處「好住宅」進而成為周邊鄰里的「好鄰居」，最後促成「好世代」的結晶，使得社宅代代傳承、進步，提升台灣可負擔住宅之品質與品牌。
OURs都市改革組織 