Author; OURs都市改革組織

  圖片來源：天下資料，劉國泰攝。   105年2月6日發生台南維冠大樓因地震倒塌，造成115人死亡，多人輕重傷之事故，引發台灣社會有關「建物安全責任」歸屬及防範之道的熱烈討論。這幾天花蓮大震，又有新的災變案例，各界追究建物安全責任之熱度再起。過程中，受害家庭、政府官員、民意代表、一般民眾、工程專業者都各有主張，但「建築設計與監造責任」似乎是共同的焦點。 本文擬就建物興建程序、建物災變與肇因、建物安全監管機制、監造的意義與權責、監造能否保證品質、建物安全該怎麼落實、如何彌補建物安全缺口等層面，試論建物安全之本質與因應之道。唯有對建築物整個生命里程有明確的瞭解，才能知道責任歸屬。 建物興建程序 建物的興起，脫離不了三種角色的合作：「起造人」、「設計／監造人」、「承造人」。「起造人」是建築物申請人，通常是資方；「設計／監造人」負責規劃設計及監造，通常是建築師（設計監造同為一人或兩人分別負責，視個案而定）；「承造人」負責施工，通常是營造廠。 建築物的興建（包括增建、改建、修建），通常的流程是：1.起造人委託建築師規劃設計；2.建築師就空間、形式、材料整體規劃設計後，依建築法規定自行或複委託結構、電機等專業技師完成相關設計；3.由建築師請領建築許可；4.經建管單位審查核可後發給建照；5.由起造人標予承造人按圖施工；6.施工過程中由監造建築師負責重點或駐地監造、建管單位定期勘驗；7.承造人報竣請領使用許可後使用，完成建築流程。上述流程中的每個階段，如果執行不當，都會引發建築物的安全問題。 建物災變的肇因是什麼？ 建物災變可以簡單的歸類為三種類型： 1.設計不當：經驗不足、評估錯誤、參數引用謬誤、作業疏忽、或為節省成本而降低設計標準。 理論上，建築技術的發展，中外皆已有數千年歷史；近代對於各種材料的應力分析、結構強度的模擬評估、自然災害的因應對策，都有非常完善的研發成果與實務經驗，各項參考規範更是俯拾即是；更何況各項結構參數，都必須呈報建管單位審查符合規範才能拿到建照。現今林立的摩天大樓從沒出過大問題，一般十數層樓如維冠大樓者，設計技術上更不應該是問題。所以設計錯誤的機會是相當低的。要出錯，可能是在繪製圖面時作業「疏忽」。無意的「疏忽」，錯誤的範圍及程度應該有限，不致釀成重大災害，然而喪心病狂的「蓄意」作為，遊走在所有標準的底線，一旦天地人都不和的時候，災難就會發生！  2.施工不當：承造人得標後，為節省材料、工資、趕工等特定目的，未按圖施工；或技術不佳，未能達到規範要求。 建築工程不論是機能、形式、材料、構造都相當複雜；施工內容更是從挖地埋管、柱樑配筋、鋪地蓋瓦到水電瓦斯，真乃集各行各業產品於一身。營造廠雖然說可以按圖施工，但難免有疏漏之處。尤其是建築安全所繫的結構體，數以千萬計的鋼筋加工綁紮工項，要說萬無一失，非常不容易。 同樣的，施工不當有可能是無心的「疏忽」，但也可能是「蓄意」。畢竟建築工程金額動輒千萬計，藉著「偷工減料」等不當施工方式，是有利可圖的。營造商不像規劃設計者，對於工料簡省可能造成的災變有所認知，而會有逾越基本底線涉入風險而不自知的情況。 3.使用不當：完工後，使用人因為特定目的變更原構造，譬如敲除柱樑樓板等，使得原有結構系統及設備遭到破壞。 「那麼大的房子，少片牆有什麼關係！」「那麼多柱子，少一根有什麼關係！」類似這樣的觀念，正是讓一座建築物走入危途的前奏。但是，不當使用、破壞原結構的事，街頭巷尾，天天在發生。 上述三種肇因，又以何者的發生頻率高些、嚴重些呢？究竟哪一種類型的災變因子最值得關注，最應該防範？ 客觀地來說，社會大眾已有共識，咸認「施工不當」最有可能引起災變。這也就是為什麼不論是政府機關或是社會大眾，多年來都強烈要求施工品質的監管機制。而針對這些危險因子，我們的社會有什麼樣的監管機制？成效又如何呢？ 建物安全監管機制 為了避免前述危險因素的發生，我們的社會其實已發展出了一套機制： 1.針對「設計不當」，建築管理單位有一系列的審查程序，從結構、電機、山坡地到室內裝修，審查不可謂不全，造成「設計不當」之機會其實不大。也因此，發生各種災變時，究責設計不當的案例不多。例如維冠大樓就是以「設計疏失」論處。 但建管審查機制畢竟只是綱要性的審查，無法深入到各部分的設計圖面。如真有人「蓄意」作假，也不是沒有機會。未來刑罰之設計，應對「蓄意」之行為，作特別的考量。 2.針對「施工不當」，是以建管單位「施工勘驗」、及所謂的「監造」機制作為管制。「施工勘驗」的時機及頻率，依各縣市自治法規而不同。所謂勘驗，其實也不過是象徵性地抽查部分結構體尺寸及配筋數量之正確性，警告性遠大於實質的監管。 至於「監造」這個職稱，是源於《建築法》第60條:「建築物由監造人負責監造」。世界先進國家，少有像我國設有這樣一個專門職稱叫做「監造建築師」。這不表示其他國家不重視建築物的施工過程及結果，而是由於歐美各國都認為，施工之正確性是施工廠商的天職，不需處處監管；僅於關鍵節點或完工時進行「查驗」（inspectation）工作即可。設計建築師即使參與監管，也是屬於「觀察」（observation）性質。 雖然我們的建築法特別要求「監造」角色，但整部建築法並未就「監造」工作有任何明確之定義，因而衍生了許多後續有關建物安全權責的爭議。「監造」角色的設計，到底對「施工不當」的管制能否發揮效果，容後討論。 3.針對「使用不當」，有《違章建築處理辦法》進行監控，違章行為經查報屬實後可由公部門逕予拆除。但由於建管單位對違章行為多是被動查察，除了建物外觀的改變容易被舉發處理外，內部裝修改變結構體經常是隱而不見的。這就潛藏了危機。 綜合上述，我們的社會對於建物危險因子是有所了解與掌握、也有所因應的。但這些因應策略是否真的奏效呢？就筆者個人觀點，我認為成效是有限的。如果有所成效，不是靠監管，大多是建基於「行為者（設計建築師／營造廠／使用人）」的自我要求所致。也就是說設計得合不合法、施工得安不安全，維護得恰不恰當，完全看行為人的心態與「作風」；監管機制，其實只是聊備一格。若包藏「禍心」，看不到的還是看不到。從921到維冠的災變，都是表面上看不出來的潛在因子，在特殊情況下爆發釀災。 一旦發生災變，涉及上述監管機制的四種人：建管人員、設計建築師、營造廠、監造建築師，總被拿來檢討。由於建管人員只不過高普考及格的資歷，而且「日理萬機」，即使經過他們的手審查建案，發生災變時要求他們負連帶責任，實有失公允，因此不應苛責。設計建築師（包括結構技師）除非蓄意犯錯，否則經過層層審查後，因設計疏忽造成的危害也有限。就過去案例來說，社會的「主流印象」認為，營造廠的過失不論有意或無意，都是造成災變最主要的原因。而負責監造的建築師也成了眾矢之的，是因為「監造不實」，才會造成偷工減料等情事的發生！ 於是乎，社會上存在著一種聲音：房子會倒，就是監造不實，應加強監造。在沒有其他選擇情況下，這樣的期許無可厚非，但事實上是不是如此呢？建築師拿了監造酬金就該辦好事，這樣的說法又是否公允呢？ 監造的意義與權責 如果了解實務，就知道「監造」到底能做什麼、又不能做什麼。 建築師之所以被賦予「監造」的權責，是因為建築物是建築師設計的，若要監督按圖施作，不找建築師該找誰？ 事實上，建築師作為一個設計人，是會把設計成果當作他的小孩看待，不須他人要求，絕對有心關心建築物的完成面貌。如果有所謂法定「監造」這個工作，也應是在檢核建造「成果」是否符合原設計意旨，包括機能、形式、材質、色澤，也就是「整體效果」這個層次，這個工作最適合、也應該由原設計建築師來擔任。建築法之所以規定「建築物之監造人為建築師」就是這個道理。但如果超過這個層次，譬如鋼筋怎麼綁，何時綁，綁了幾支，那是營造領域的專業，建築師不便也不應過問。 社會大眾對建築與營造的差異，可從下列幾方面來了解： 首先，從專業分工來看，「建築」與「營造」是完全不同的行業。依據「中華民國主計總處行業標準分類」，營造廠屬於「F 營建工程業」，建築規劃設計服務屬於「M 專業、科學及技術服務業」；前者屬於工程承攬領域，後者屬於技術服務的委託領域，完全不同。 其次，從專業養成過程而言，大家都知道「建築系」與「營建系」（或營建管理）根本不是同一個學院的學門，更遑論所學學科是否相同。即使部分學科內容相近，但所教的方向與重點不同，甚至連教科書都不同。建築系著重創意思考，營建科系著重實務操作，邏輯思維的訓練更是南轅北轍。 再就實務面而言，營造廠根據營造業法、營建管理專業知識及營造實務經驗，對工區人力、材料、工序、勞安等等，自有其完成工作的計畫，何勞建築師置喙？如果要求建築師負責營造廠的監造，是叫另個領域的人來管不同領域的實務，這不僅不切實際，更是事倍功半、甚至相互扞格的事。 工程會要求建築師的監造，就是要擔負起「品管」的工作，甚至是要達到「保證品質」的程度。這樣的思維，有點不擇手段。好像找不到其他監督機制下，把所有監督責任都歸到建築師監造身上。品質保證，到底是該由誰來做？如果做衣服，該「品質保證」的成衣製造商還是服裝設計師？社會上出了治安問題，是要罰犯罪者還是制定法規的立法委員？是要責備警察監督不周，還是罪犯違反社會規範？再多的警察，防得了蓄意犯罪嗎？同理，在蓋房子時，該「品質保證」的又是建築營造廠、還是建築師呢？ 監造能不能保證品質 話說回來，監造到底能不能保證營造廠不會偷工減料呢？如果房子倒了，發現廠商偷工減料，是否能究責建築師監造不實呢？這是很嚴肅的問題，社會大眾應怎麼了解呢？ 工程會自己都說了，所謂「監造」， 屬於部分抽驗性質；只要達到抽驗5%~10%的比例，就算達到「監造」任務。按照這樣的監造方式，是很難嚴查100%的施工內容的。當然有人會說：合約裡訂了，也給你錢了，你不應該做嗎？這就牽涉到專業倫理，異業分工。不是說甲方強勢訂約，好像給了你錢要你舔鋼筋你也得去舔。有錢是能使鬼推磨，但強人所難是會出問題的！ 更何況，要建築師監造每根鋼筋都查清楚了，這需要多少人力，多少時間？先不要說給的費用夠不夠的問題，建築師的本職是設計，不是監造！要建築師花一年設計再花兩年監造嗎？可以這樣本末倒置嗎？建築師是可賦予監造的工作，但應該是在建築師專長與可駕馭的部分。 建物安全該怎麼落實？ 說了那麼多建築師監造該與不該做的事，並不是罔顧一般民眾的建築安全；反而是在探討「人盡其才、適情勢所」的正確作法。如果所用非人，不只是虛耗個人的專長，更會造成事倍功半的結果。建造品質最好的保證就是提升營造廠品質，所有先進國家都是如此。假如做不到，或社會大眾擔心營造廠仍有偷工減料等不法疑慮的話，大可以以創設類如「檢驗人員」（inspector）的方式，彌補建築師監造分界到營造廠品質保證間的差距。「檢驗人員」可負責任何值得擔憂部分的查驗。如果每一根鋼筋都要查清楚就多派些人員，否則就可少些。這些人員的聘任可以是建管派任，或是專業機構代理。 有人會問，這樣還需要建築師作為監造人嗎？這個答案很清楚，如果社會認為建築的營造過程除了鋼筋查驗等之外，沒有其他與設計有關的建築細部構造，如機能、形式、材質、色澤等有施工過程處裡的需要，以及建築與周邊、建築內部之間有協調整合的必要，那就不必再有建築師的監造。 有人又會問，有關設計的要求不也在圖上要求清楚了嗎？何來現場協調整合的必要呢？這個答案也很清楚，我們都知道光所謂「墨色」就可以有很多種，該誰來決定（或建議）那一種？圖說可以說道多清楚？舉一可反三，建築裡不只千百種材料會遇到必須由設計人判斷統合的問題，各部分的收頭收尾，也都會面臨需由建築師進一步處理的必要。如果上面說的一切都不必要，那是代表了我們社會對建築的看法是那樣的標準，我們做為這個社會的建築人，也只能接受，夫復何求？ 結論：如何彌補建物安全缺口 建物安全的危險因子有「設計不當」、「施工不當」、「使用不當」三個重要因子。社會已公認「施工不當」是最主要危險根源所在。而要排除「施工不當」，最佳的辦法就是提升營造廠的自我要求與管理心態。 對施工過程的監造只能是被動監管，效果有限；更何況建築師的專長與能量並非施工現場的管理。以合約行為要求建築師負責施工品質，是事倍功半、甚至是緣木求魚。 為避免蓄意的貪圖行為危害社會生命財產，不論是設計端或是起造、承造端，都應嚴刑峻罰伺候，以杜絕不法行為。 監造建築師有其一定的監造工作值得從事；監造建築師退出不願也不應從事之施工細節之監造後，如無法排除營造廠之施工不當疑慮，應以適當人員、充分人力、另訂職責彌補之；譬如「檢驗人員」的檢驗制度，而不應硬加諸於監造建築師身上。 […]