【講座筆記】彭揚凱╳李得全╳陳佳容:合作住宅能否作為居住的第三條路?(步入城市#36)

●  文字整理=張文馨、翁家德。講座攝影=翁家德

OURs 都市改革組織作為民間倡議「合作住宅」者,在本場講座邀請台北市政府副秘書長李得全與內政部合作及人民團體司籌備處副主任陳佳容討論台灣為何需要合作住宅?以及合作住宅能否作為現行台灣住宅供給,除了國家、市場以外的第三種選擇。

為何我們關心這個議題?

合作住宅是緣起於1970年代的新類型居住模式,合作住宅成員基於共識,一起參與出資、興建、營運的自我組織(self-organized)過程,建造出符合成員共同需求的住宅與社區生活。

在居住價值面上,合作住宅的經濟性取向強調「住宅價格可負擔性」以及非投機性,透過自建減去開發商所賺取的利潤。在社會性取向上,則是透過「共住」來營造社區、人際關係的連結,回應現代社會家庭結構轉變之課題。在共享性取向上,則分為設備的共享(如:廚房、洗衣間等),及生活服務共享(如:長者關懷、兒童照顧)。

在社區組織面上,重視住戶之間共同的理念,鼓勵住戶參與住宅生產過程,並透過民主機制產出各項社區決策。這樣的形式會讓人連結台灣既有公寓大廈管理委員會的運作方式,但合作住宅不同之處在於:一般公寓社區是因為住戶們剛好購買同一棟公寓,才開始共同生活、管理,合作住宅則是先有共居的共識、相同的居住理念,才開始一連串的討論、規劃設計與興建。

關於合作住宅意涵有一定的共識,但在各國發展經驗中,則沒有固定的呈現形式。以住宅區位來說,可以在郊區或城市;以建築形式來說,可以是集合公寓,也可以是獨棟住宅。而最挑戰台灣既有住宅想像的則是「產權模式」與「組織型態」,合作住宅在產權上除了私有、共有外,也可用租賃的方式進行,在組織上則可以合作社、法人等形式組織。

必要性:台灣為何需要合作住宅?

滿足新的居住需求

台灣已邁入高齡化社會,戰後嬰兒潮世代已屆退休年齡,他們有足夠財富,且認知養兒防老觀念已不不合時宜,因而有意願參與「共老」的居住模式。加上社會家庭結構轉變,單身家戶數持續成長,相較於傳統血緣共住,也需要仰賴新的模式,以社群連結化解孤獨、疏離感。此外,也有其他的共住需求逐漸浮現,例如宜蘭華德福小學的家長基於教育理念而聚集自建社區。

呼應新的居住價值

共享經濟抬頭也反映在居住上,合作住宅即是強調「使用權」而非所有權,合作住宅參與式規劃的方式,可以讓住戶取得合用、使用者導向的住宅空間。另外,台灣長達20年的社區營造推動經驗,以致愈來愈多民眾能認同參與合作、共創優質生活環境的理念,合作住宅正是實踐此一理想的居住模式。

舒緩難解的居住壓力

就民間角度,房價始終居高不下;就國家角度,政府量能有限,無法提供足量的社會住宅,滿足民眾需求。透過合作住宅的建立,讓民眾的居住需求更有機會被實現。

正當性:政策該如何推展?

就政策定位上,合作住宅介於市場與國家間,比起購屋市場相對可負擔。就政策取向上,社會住宅屬於照顧取向,需要政府大量資源補貼才能運作,而合作住宅則是透過民間自我組織運作,關鍵在給予民間適度啟動的培力,形成正向循環,對政府來說財政負擔也較小。以德國為例,在政策鼓勵之下,銀行願意開放融資給合作住宅的興建,並補助民間單位成輔導平台提供諮詢服務,協助民間籌組合作住宅。

從政策推展來看,合作住宅產權型態分為私有、共有及長期租賃權,OURs認為政府應該支持以共有、長期租賃權為主的合作住宅發展,也能避免房屋流入市場。台灣1970年代「住宅公用合作社」盛極一時,但因仍屬私有產權,一經轉賣後即失去合作社意義而逐漸式微。

可行性:有哪些困難?有何可能?

在台灣籌建合作住宅首要面對的問題即是「土地取得不易」,包含私有土地價格過高、公有土地租期過短、競標價格導向等因素。在融資方面,因銀行對合作住宅的機制與概念不熟悉,且無相關法令參考,放款即相對保守。在稅賦方面,合作住宅多戶持有的特殊模式恐被認定為囤房、租賃營利行為而課予較高稅賦。

OURs認為現階段最急需推動的是獎勵民間培力的措施,因社會大眾對合作住宅仍十分陌生,需透過教育推廣與議題倡議來形成社會大眾的支持,且在興辦上亟需專業支持,目前台灣想籌組合作住宅的團體只能自行尋找土地、了解相關規定。

短期政策應可由內政部營建署依據《合作社法》授權,訂定輔導獎勵辦法,並將合作住宅納入每四年一次的「整體住宅政策實施方案」,才有對應預算可運用。另外,也應先嘗試興辦小規模實驗性方案,例如將公有閒置房舍租予民間興辦合作住宅。

與談回應

台北市政府副秘書長李得全

  • 目前台灣住宅商品化嚴重,再加上房屋自有率高,要讓房價降下來不是件容易的事。李得全以台北市的住宅政策說明,台北市政府主要以興建社會住宅、發放住宅補貼等政策減緩民眾的居住壓力,從102年租金補貼市政府負擔不到2億,到現在108年已經高達17億,可負擔住宅不只讓民眾可負擔,也在考驗政府是否有辦法負擔。
  • 介於市場與國家供給之間的合作住宅應可作為另一方案。興建社會住宅是住宅政策中成本最高、效益最低的方式,地方政府未來應轉向協力的角色,如目前北市府正在研究推動「協力造屋」方案,把土地面積小、無法單獨蓋房的所有權人集合起來,由政府指導做規劃設計、協助興建,即是從私有過渡到合作住宅的一種可能模式。

內政部合作及人民團體司籌備處副主任陳佳容

  • 目前台灣人口已進入負成長,獨身家戶人口超過1,223萬,且戰後嬰兒潮已屆退休年齡,因此從共老需求的角度,合作住宅的推動除了上述必要性、可行性、正當性外,更有急迫性。
  • 作為合作社事業的管理單位,未來發展合作住宅還是可以走合作社的形式,原因在於目前已有《合作社法》的規範,在合作社制度下,社員加入或退出只會有股金的進出,不影響產權穩定,且把利潤都回饋到社員身上。但目前實行的困難點在於其他政府單位大多對合作社的運作方式不了解,因此不敢輕易給予資源協助。

合作住宅案例多以共老為主軸,在青年人口聚集的北部地區該如何因應?

  • 在住宅需求上存在一群「夾心階層」,指的是經濟狀況沒有差到符合政府提供住宅援助的程度,但也沒有富裕到足以購買自己的房子,這族群多為青壯年人口,而在住房擁有平均年齡超過60歲的台北市,夾心階層的問題更為凸顯。
  • 李副秘書長認為,在房價難以撼動的情況下,台北市目前較可行是推動地上權住宅,會比只能居住三、五年的社會住宅穩定,像是正在進行的士林官邸周邊、北投奇岩案,以市有土地提供五十、七十年長租型的地上權設定,未來可思考結合合作住宅的模式,進一步思考公有土地如何和民間有需求的團體合作。

如何避免重蹈覆轍、記取過去台灣住宅合作社失敗的經驗?

  • 陳副主任強調過去住宅合作社產權仍屬私有,房屋落成後,住宅合作社階段性任務完成就失去功能,因此最重要的是要將「合作住宅的產權法人化」。另外,承李副秘書長以台北地上權案為例,未來合作社若能承接公有土地以長期地上權模式進行,取得可負擔的土地自行規劃建造,也能符合合作住宅的意象。
  • 彭秘書長最後總結,合作住宅在台灣還需要社會大眾更多的認識,支持的聲量愈大,公部門才更有意願推動。合作住宅並非取代現有的私有產權或社會住宅,而是讓民眾在住宅選擇上多一個選項,也能讓政府的住宅政策更加多元。