演講日期：2025/10/28
講者：首爾世宗大學都市與不動產研究所教授 金秀顯（Kim Soo-hyun）
隨著行政院宣布啟動《租屋專法》修法程序，台灣社會各界對於「如何在保障房客權益與維持市場供給間取得平衡」展開激烈討論。
韓國在2020年推行的「租屋三法」成為最具參考價值的國際案例。因此，本次講座邀請長期參與韓國住宅政策、曾任青瓦台社會政策官的金秀顯教授，從制度沿革、執行策略與社會影響三個面向，分享改革的歷程與教訓。
一、戰後各國租屋政策脈絡
19世紀後期至20世紀初，歐洲快速都市化，約九成都市住戶為租屋。因此第一次與第二次世界大戰期間，各國考量戰時社會穩定實施嚴格的「租金凍漲」政策。
二戰結束後，租金凍漲逐步鬆綁與制度化，發展出「續約保障」、「續約租金漲幅上限」、「租屋登記與申報制度」、「租金所得課稅」、「初次出租租金規範」、「租屋糾紛調處機制」、「民間出租住宅最低居住標準」等制度。
這七項制度讓租賃市場從「凍漲管制」進化為「穩定化管理」，並搭配對房東的融資誘因與對不良房客的規範。
韓國與台灣長期缺乏這段戰後制度演進，因此在市場秩序尚未建立的情況下，初期改革難免被視為干預市場。經濟學上，過度嚴厲的租金管制會壓抑供給、催生黑市與管制成本；但在市場秩序未建立前，適度的租屋規範有其必要。
金教授以三階段總結全球租屋制度的演化：凍漲（Rent Control；1915~）→ 管制（Rent Regulation；1960s~）→ 穩定化（Rent Stabilization；2000s~）
從根本上講，增加住房供應是穩定的關鍵，但自2010年代以來，民間租賃的急劇上漲，再次引發了人們對加強管制的呼聲。
根據〈Global Property Guide Classification〉將租屋制度分為「偏向房東」、「中立」、「偏向房客」的評比分類來看，德國、法國、荷蘭、加拿大等國較「偏向房客」，而台灣與改革前的韓國則是「偏向房東」。經過2020年韓國的租屋改革後，目前韓國的租屋制度已經成為「中立」。
二、韓國租屋市場的特性與問題
韓國的住房結構為自有約60%、民間租屋30%、公營租屋10%。最獨特的是「全租（Jeonse）」制度：租客以房價40–70%的大額押金取代月租，期滿全額退還。全租與房價高度連動，成為金融化的資本工具。
金教授指出，全租的正面功能是提供低成本居住、形成非正式金融管道。但其負面效應則是在房價上漲期助長投機性「差價投資（gap investment）」，且押金負擔沉重。
2018起房價暴漲，全租押金同步飆升，低收入者被迫轉向月租市場，導致「雙極化」現象：高價社區維持全租，低價區普遍改為月租。平均租期僅3.9年，租客頻繁搬遷，市場資訊又不透明，促成韓國2020年租賃改革的政治契機。
三、韓國2020年租賃改革
1.改革背景
金秀顯教授指出，韓國的「租屋改革」並非突然出現，而是長期討論累積的結果。早在1989年，韓國曾在房價飆升後，將標準租期由1年延長至2年；但後續保障續約權的提案因「房東可能會提前反映漲幅」的社會爭議而中止。1990年代以降，政府幾度試行長期出租登錄制與稅惠措施，但房東參與率極低。
進入2018–2019年間，首爾及首都圈住宅價格急漲，全租（Jeonse）押金隨之飆升，社會出現「押金詐欺潮」與「續約壓力潮」。同時，房價漲勢使自有住宅難以取得，大量青年與中產階級重新回到租屋市場，要求穩定契約的民怨高漲。
2020年國會大選後，執政黨以180席壓倒性多數取得立法主導權，趁勢在短時間內通過改革。金教授認為這是「社會焦慮與政治時機相遇的典型窗口」。
2.改革內容
韓國所稱的「租賃三法」，實際上是2020年修正的兩部法律─《住宅租賃保護法》與《房地產交易申報法》。由於涉及「續租權」、「租金漲幅管制」與「市場透明化」，因此被合稱為「三法」改革。這場改革在韓國住房史上具有轉折性意義，它不僅首次為租客建立穩定續約的權利，也建立了全國性的租賃登錄體系，具體內容如下：
①續約權制度（2+2年制）
房客可依法要求一次續約，形成「2年＋2年」的最短保障期。房東不得拒絕，除非出現下列四種法定事由：「自住或直系家屬入住」、「拆除、重建或重大整修」、「房客嚴重違約（如積欠租金、非法轉租）」、「其他明確事由經法院認定」。
若房屋在租期內出售、贈與或繼承，契約仍具效力，新屋主須承認原租約（即「移轉不中斷原則」）。房客未於期限內表示續租意願者，契約自動按原條件延長2年（默示續約）。若房東謊稱自住卻未實際入住，租客可請求損害賠償。
②續約期租金漲幅上限（5% Cap）
過去韓國法律並無任何租金上限規範，房東可於續約時大幅調漲。2020年修法明定，續約期間租金調整幅度不得超過5%，地方政府得視市場狀況再行下修（但多數地區維持5%）。
此上限僅適用於續約契約，不干預新租契約，讓市場仍保有價格機能。金教授強調，這樣的設計兼顧「防暴漲」與「維持供給誘因」，在政策上屬於有限干預。
③租賃申報登錄制度
自2021年起全面施行租賃申報制度（罰則2025年起正式生效）。押金低於6000萬韓元或月租低於30萬韓元者可免報，但首爾幾乎全數達門檻。
可由房東申報或房客申報（持書面契約即可），或是由不仲介於簽約時線上即時上傳申報。若逾期或虛報，罰金最高100萬韓元，並通報國稅局。
登錄制度初期刻意與課稅脫鉤，政府承諾短期內不將租賃資料作為課稅依據，以避免市場恐慌。目的在於建立信任與資料基礎。金教授特別指出：「若一開始就與稅務連動，將導致反彈與申報逃避，改革會立即崩潰。」
3.制度運作與後續配套
①糾紛調處與執行機構
政府設立「租賃糾紛調解委員會」，由LH公社、不動產院與法律救助公團共同運作，雖調解結果不具強制力，但提供低成本的糾紛解決管道。
②金融風險應對
隨著房價下跌，出現「全租保證金退不出來」等問題。政府推出「全租返還貸款」支援房客，作為制度穩定的第二層安全閥。
③資料治理與市場監測
租賃登錄資料首次讓政府得以掌握全國實際租金分布，成為後續租金補貼、統計政策的重要基礎。
4.改革實施初期的爭議與發展
改革通過後，社會輿論出現三種批評方向。房東陣營憂慮「四年租金一次漲」，會導致「提前漲租」；自由派媒體批評政府「限制財產權」；房客團體則要求擴大為「2+2+2」或「3+3+3」長期保障。
實際上，2020年下半年新的全租房押金的確大幅上漲，但約有50~70%的租約使用了續租權，因此產生了緩衝作用。到2022-2023年，隨著房價下跌，全租屋價格也大幅下降，租期2+2年與續約租金限漲5%，實際上扮演的是安全閥，而非推高價格的元兇。
2022年尹錫悅上任時，曾想廢除租賃三法改革，但因改革已成「既成制度」且具社會接受度，若貿然廢除，反而會引發租客恐慌與信任危機。因此保留了改革成果。
四、給台灣的提醒與建議
韓國在2020年改革以前，長期與台灣類似──民間租屋比重高，但缺乏有效規制，政府主要聚焦在自有住宅與供給面政策。租賃市場多年來僅保障「押金返還權」，其他面向如續約保障、租金限制、資訊透明等幾乎空白。
他認為，台韓兩國皆屬於「制度起步階段」，不同於歐洲戰後凍租—鬆綁—穩定化的歷程，東亞多數國家因未經歷戰時租金凍漲而缺乏法理與社會共識基礎。因此，在推動初期，最重要的不是全面管制，而是「建立透明的市場秩序」與「逐步制度化」。台灣可參考的三個方向如下：
1. 先建立透明與信任，再談強制或課稅
金教授反覆強調，租賃申報制度的設計順序至關重要。韓國政府採用「低罰＋寬限＋暫不與稅務串聯」策略，台灣若將登錄、課稅、查核三者合一，容易遭遇反彈與轉嫁效果。應分階段處理，先掌握市場為主。
2. 漲幅上限是「安全閥」，不是干預市場的手段
韓國的「5%漲幅上限」並非凍漲，而是一種續約期防暴漲機制。金教授指出，租金的長期走勢仍由房價與利率決定，而非制度本身。
他提醒台灣，若社會誤認租金管制會壓低租金，就會忽略其真正功能──在房價上行期「減緩暴衝、維持穩定」，而非改變趨勢。因此，政策溝通上必須明確說明「上限」的定位為「防波堤」，而非「價格凍結」，以免誤導輿論並引發供給端恐慌。
3. 將房東納入合作關係，而非對立角色
歐洲國家普遍在保障房客的同時，也設計了供給誘因與新建例外。如德國允許三年內最高漲幅20%（部分地區15%）、新建出租住宅不受限，以鼓勵供給、政府提供稅務減免或融資誘因，交換「長期出租與登錄義務」。
金教授建議，台灣若要推動類似租賃專法或租屋申報制度，應同步規劃差異化誘因—對願意登錄、長期出租的房東給予信用、融資、稅務或補助優勢，而不是單向施壓。 另外，在具體的推進策略上，韓國經驗可供台灣參考之處為：
1. 改革速度要快於投機預期
韓國2020年改革能成功，是因為政府在房價飆升期快速立法，搶先於市場「預期性漲價」行為之前完成定案。金教授提醒，改革討論時間過長，反而會讓市場提前反映政策、造成投機炒作。
2. 制度應以便利為前提
包括設計仲介自動線上申報、房客可單方面申報、高齡房東可在區公所代辦申報等。並設定合理申報門檻（韓國為押金6000萬／月租30萬以下免申報），確保涵蓋主流市場，又能夠讓弱勢不被懲罰。
3. 避免以租屋管制取代供給
韓國改革的目標是「讓租賃制度跟上市場發展」，而非以管制取代供給。若房市供給不足，租金上限無法抑制結構性短缺。政策應結合社會住宅、長租登錄、再開發容積誘因、民間合作、釋出空屋等，形成「租金穩定＋供給擴張」的雙軌推進。
五、制度成熟的路徑：從「暫時措施」走向「常態制度」
金教授在簡報最後強調，韓國現行的2+2制度與申報制仍屬「過渡性措施」（transitional measures），未來可能發展成更長的續約保障，如「2+2+2」或「3+3」制。他認為，台灣若推動改革，也應設定明確的中期發展藍圖，如：
1.先以基礎登錄＋續約保障試行
2.三年內完成資料建置與效果評估
3.五年後再決定是否延長租期或擴大上限機制
「韓國用了三十年才走到能平衡房東與房客權益的制度。台灣若能少走這段彎路，就要記得：改革不是打倒誰，而是建立信任與秩序。透明是起點，穩定是目標，公平是最終目的。」
六、現場QA整理
Q1.韓國政府以租屋登記掌握行情後，稅收是否因此大增？有多少回饋租屋市場？
A1.政策目的並非課稅。政府刻意避免將租屋申報資料直接用於稅務，以免引發房東恐慌與月租轉嫁。韓國政府採「短期不串聯稅務」並延後罰則，且罰額上限僅約100萬韓元。
重點在於先建立租屋登錄的高覆蓋率與資料真實性，再利用這些資料支撐補貼與市場監測。結果顯示，實施後稅收未顯著上升，也未造成租金全面調漲。
Q2. 改革是否考量選舉與政治影響？
A2.這確實是政治性決斷。2018–2019年間房價與全租押金同步飆升，社會預期2020年起全租將再度暴漲，若政府遲遲不動，將被視為無作為。
因此，文在寅政府選擇於2020年「快立法、後修正」，藉國會過半優勢（執政黨180席）迅速推動《住宅租賃保護法》修正。這是典型的「以速度壓制預期」策略——在投機心理之前完成制度定錨。
Q3. 韓國申報制度如何操作？房東是否反彈？
A3.租屋申報以「仲介端線上即時登錄」為主；若房東不配合，房客可憑租約副本單方申報。高齡者可至公所由公務員代辦。
政府反覆強調「短期不作為課稅依據」，以減輕不安。因此房東對申報本身反彈極小，主要爭議是「是否會被拿去課稅」。政府採取「延後罰則＋低罰額＋寬限期」方式，讓社會逐漸習慣。
Q4. 韓國租金補貼是否推升市場租金？
A4.補貼對象以弱勢家戶為主，採持續性給付模式（維持資格即可領取），全國約150萬戶受益。每戶平均每月約18萬韓元，首爾最高約40萬韓元。
政府持續監測，迄今未見明顯推升低價位段租金，主因是補貼金額占比不高，且門檻鎖定弱勢區間。
Q5. 台灣改革是否應先推「租屋登錄」再談「2+2續約與5%上限」？
A5.韓國2020年之所以先推三法，是因全租暴漲壓力逼迫決策。但若從制度成熟度來看，「登記在先、管制在後」的順序更穩妥。
他建議台灣可先完成全面租屋登錄與資料掌握，等市場透明後再談續約保障與漲幅上限。特別要注意稅務連動節奏，避免一開始就強制課稅以致社會反彈。
Q6. 韓國房市投資熱度與都市更新經驗如何影響租屋制度？
A6.韓國都市更新出現「可行區域放寬限制、困難區域國家介入」的模式。資本活躍地段以放寬容積誘導供給；老舊或低報酬區則由LH等公營機構主導，以公辦都更換取一定比例社宅。這確保了都更「供給與公平兼顧」，也讓租屋市場不被全面投機化。
Q7. 房東是否會因此縮減供給或選擇空置？
A7.首爾幾乎不存在「空著不租」的情況。因為持有稅與機會成本高，空屋立即轉為租賃。因此韓國未以稅制鼓勵釋出空屋，也無需「空屋稅」誘因。
金教授提醒，這點與台灣結構不同——台灣持有稅極低、投資導向強，若要導入申報制或漲幅上限，須同步調整持有稅與租稅誘因，才能避免供給縮減。
Q8. 韓國有許多財閥，政策是否受建商或政黨利益影響？
A8.金教授坦言，房地產產業影響力當然存在，但在韓國，居住焦慮的政治壓力更強大。各政黨在房價暴漲時皆被迫回應民意，政策優先順序仍以「居住穩定」為首。因此即使保守派執政，也難完全撤回租屋保護制度，只能微調而非推翻。
Q9. 韓國如何看待租屋與少子化、家庭支持政策？
A9.韓國將住宅政策與家庭政策結合。新婚與育兒家庭在公營住宅分配中享有優先順位與租金優惠，並根據子女數排序。政府希望以穩定居住條件降低生育阻礙，部分研究顯示對出生率確有助益。
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