【座談筆記】超越發展依賴城市:首爾近期的挑戰|金秀顯教授

金秀顯(김수현,Kim Soo-hyun)為首爾世宗大學都市與不動產研究所教授,兼具學術研究與豐富政策推動實務經驗,近兩年(2017.05至2019.6)分別擔任青瓦台總統辦公室秘書處主任與經濟政策室首席室長、社會政策室首席室長,是文在寅總統重要的經濟與社會政策幕僚,尤其在住宅與都市發展政策上扮演舉足輕重的角色。

此次,應國立台灣大學建築與城鄉研究所以及OURs都市改革組織邀請,來台分享韓國住宅與都市政策。本場座談,金秀顯教授從首爾都市歷史出發,探討其困境與成功,從中分析不同時期的發展邏輯。首爾充滿競爭力的關鍵,一個是以人為中心,另外一個是以「勇於嘗試」和「失敗」為基礎的改革理念。

首爾都市發展歷史

首爾工業化從1960年代開始,當時韓國的國民所得只有一百美元,是全球最貧窮的國家之一。隨著經濟、人口快速成長,1960年代後首爾市人口自250萬,逐年增加約30萬人,並在1990年代成長到1,000萬人的規模。九零年代後的首爾,人口仍不斷成長,首都圈鄰近區域人口約有2,500萬人,幾乎聚集韓國總人口的1/2,是全世界最擁擠的區域之一。

首爾市和台北市一樣,在六零年代歷經過一次的市區擴張,目前首爾市的行政區範圍是1964確立的。首爾市的空間變遷可以分為三個主要階段:

 第一階段: 

1960年首爾正要大幅成長時,多數人口仍聚集在朝鮮王朝的舊市區。因此當每年有接近30萬人遷入時,他們可以住在哪裡就成為一個考驗。以當時首爾的地理環境,最容易找到居住的地點是在山丘上,被稱為「板子村」的違建區。因此,六零年代的首爾成為大量違建出現的時期。此後,政府在城郊(江南)開始蓋新型態的集合住宅,1970、80年代首爾的各區逐漸佈滿現代化的高層公寓,幾乎沒有空地,但是人口還是持續增加,且市民渴望能有更宜居的住宅。

第二階段:

延續第一階段,政府開始將違建的「板子村」變成高層住宅,都市密度隨之快速增加。市中心矮層公寓被改建成高層大廈住宅,蓬勃的再開發案使得首爾市的密度變得更高。

第三階段:

當時的新開發區域(江南)已佈滿高層住宅,只剩市中心為低層住宅,市中心便成為第三階段的開發對象。2003年,李明博市長提出「新鎮計畫」,這裡指的不是台灣熟知的「新市鎮計畫」,而是訂定更新區將城市改造成新建築、新面貌。預計五年內將首爾14%的土地變成新型態的開發住宅。如果這個計畫成功,就再也沒有低層住宅,但這是不可能的事情。失敗原因並不是2003年的經濟危機,而是這計畫本來就是不可能的任務。當時只有10%的更新地區順利變成再開發地區,其它都沒有成功,因此還必須尋求其他開發方式。

首爾的困境與成功

首爾經歷許多困境之後,在2014年的全球城市競爭力排名中位居第六,是首爾的驕傲。首爾同時也是韓國的新價值理念與民主的搖籃,1987年曾發生大規模學運,三年前也有彈劾朴謹惠總統的「蠟燭守夜」,維持好幾個週末。如今示威的行動還經常發生,光化門前就能看到。

有幾個因素解釋了首爾如今的成功。第一是首都圈的集中性,包括人口勞動力、資訊集中等。第二是像韓國、台灣的亞洲發展型城市共同有的特徵:國家主導發展、或是具威權國家的背景。第三是儒家的資本主義,特徵是家庭與產業經濟的關係,出現許多家族企業,以及對於教育投資非常熱衷。在歐洲,許多公共福利是公共部門的責任,但亞洲的社會福利是由家庭提供,國家似乎因此避免掉一些責任,成為亞洲城市的特性。

首爾的發展邏輯

1960年代成長極發展

金秀顯教授認為1960年代是透過不平衡發展、集中發展資源讓首爾成長。當時的資源很匱乏,而所有的資源都放在同個籃子裡,即是首爾。社會系統能存在的重要因素,是因為大量的自立住宅(我們今日認為的違建,由居民自建)。

1960-1970年代非正式住宅

此一時期經濟正快速成長,但政府將錢用在別的地方,無力興建住宅所需的基礎設施。只好容忍非正式住宅、自建(Self help housing)的存在,以解決住房問題。否則每年新增30萬人的住宅需求,政府無力負荷。

世界銀行對於違建採取容忍態度,認為此是正常現象,承認這種居住問題存在。因此韓國在七零年代不認為「違建」是嚴重問題。這些住宅在法令上好像是非法,但政府允許它存在,政府與違建戶之間有種默契與潛規則。60年代的首爾有40%人口住在違建區,70年代時剩20%人口是違建戶,而到80年代只剩10%。

1980年代營建資本與中產階級成長

1980年代由於營建資本與中產階級的成長,帶動首爾創造經濟奇蹟。當時的首爾是個大工地,城市永遠在蓋新的東西。隨著各種類型的興建出現,中產階級不斷擴張。經濟成長、房價成長、中產階級成長三者之間存在連動關係。

城市革命的夢想

韓國1980年代都市規劃專業出身的學生,都在唸城市怎麼轉型、怎麼革命。都市計畫科系裡,老師都以教科書上課,但金秀顯教授自己翻譯許多書籍(如:激進的號角,詳見以下簡報圖檔。)金教授當時在貧民區做社區組織,學生藉此進入城市的貧民區、工會,希望城市能夠改變。但激進者的夢幻有些破滅,因為群眾的夢想多是成為中產。因著經濟發展而孕育更多中產階級,這些激進的想法便逐漸消退。

創新經濟的搖籃

2000年以前,韓國的城市是追求「量」,2000年後開始才是「質」的追求,進入創意經濟的階段,很多新名詞開始大量出現。如2010年出現的新概念「城市的社區營造和參與」。此時新的標語:「人,而非水泥。」變成城市新口號,強調小尺度、社會福利供給。

亞洲許多城市依著人口快速成長、經濟成長、高房價的發展邏輯,但如今遇到低成長的挑戰,低出生率、高齡社會。低成長年代的弔詭在於,越高的成長集中在越少數、越小的範圍。即便是低成長年代,少數地區也會大幅成長,幅度甚至大於高度成長的區域。(極化成長的狀況)

都市空間會變成兩個範疇:非常繁榮地區、衰退地區。首爾現在必須回應市民對都市發展、成長仍然抱持著期待,尤其是居住於衰退地區的人們。以前處理發展課題,單純興建公共設施就能滿足居民,但現在對於很多衰退地區而言,連要做到這些事情都有難度。因此,我們需要更創新的方式來提供這些設施,公部門要有更強的引導能力,如果只發展觀光,就看不到首爾的衰退地區。

然而,首爾的社區居民參與還是很弱。以亞洲社會來看,家庭是很重要的,社區感和西方社會比起來弱很多。

首爾市長們的政策

市長提出新政策的重要性在於:市長要能夠看到當代的需求,才算是成功的政策。1966-1970年的金玄玉市長,以上述的標準檢驗,其任務算成功完成。當時的首爾人口一年增加30萬人,但連道路、下水道工程都尚未建設。具軍人背景的金玄玉市長好比指揮官,將首爾當作戰區來做城市建設。以現在觀點來看是罔顧人權,但在當時看來,這是他的首要任務,需要以此類模式來處理都市問題。

1970年代,首爾市長著手進行城市基礎建設,來支持經濟發展。1980年代,亞運、奧運來臨,首爾開始進行整容工程,像是綠樹、公共廁所、街道建設,導致成長速度過快。1994年,漢江橋崩斷,造成32人死亡。1995年,新建的百貨公司倒塌,造成502人死亡。1990年代中期,因為這兩個大事件,讓大家思考成長模式好似沙丘上的城堡,充滿風險與脆弱性。首爾逐漸從臨時性的城市型態,轉變為趨近正常化的城市。但1990年代韓國人的痛苦尚未結束,1997年還發生了金融危機。

2000年後,首爾開始比較和緩地思考城市發展路徑。從先前的經驗中,緩和成長的速度,但加入創新價值。2003年,李明博擔任市長後,首爾開始著名的改頭換面工程:清溪川。韓國稱此時期為「新發展主義」,李明博便是代表人物。2006年當選的吳世勳市長,頑固地認為「營養午餐免費」要透過公投決定,不能全面提供。但吳世勳卻在此公投中受挫,戲劇性地辭去市長一職。

2011年就任的朴元淳市長,則面對三個挑戰:

  1. 修正發展主義帶來的問題。
  2. 要擴大福利、改善居民生活品質。
  3. 怎麼讓首爾找回活力,但不透過大型計畫,以都市再生進行。
現今的政策核心:創新、溝通、治理

首爾的都市行動方案是什麼?政府認為是「都市再生」,因此首爾開始進行都市再生新鎮。首爾成為第一個實驗場域後,之後才成為文在寅總統的新政。首爾市政策變成全國性政策,預計在5年內進行500個都市再生地區。

此外還有另一個重要政策:「十分鐘路程的鄰里社區」。首爾市過往提供基礎設施,都是以大型工程為主。現在政策轉為在鄰里內十分鐘可走到的地方,提供基礎設施,將它小型化。

首爾快速擴張社福系統,也使有關公部門的人員數量加倍。創意經濟、都市創新政策,也顯現出政府想讓首爾變成創新城市的企圖。都市再生計畫中,有260個基地已經開始推動,但需要很多年才能完成。民眾參與部分要花很長時間溝通,許多計畫還沒跑完流程,但已經啟動。

種種政策都顯示,都市再生政策已成為韓國國家級政策。

首爾經驗的啟示

城市是活的有機體,人賦予城市活力。城市是個實質空間,但充滿水泥。怎麼讓這些硬體活過來,是人們可以做的,擁有城市的是人民。

城市是一個演化過程,回應著市民的想像。城市的演化過程不是直接的,有時會挫敗、轉彎,但城市會不斷回應人的需求。失敗經驗很重要,不斷回應過去失敗的經驗,才能讓首爾更具有城市競爭力。

●  文字=林于婷。簡報圖片來源=金秀顯教授提供

●  本計畫為科技部補助「邀請國際科技人士短期訪問」專題演講,由台灣大學建築與城鄉研究所主辦。