【講座筆記】彭揚凱╳黃宏順╳蔡佳明:新制上路!「都市計畫」可提訴訟告官,會有什麼影響?(步入城市#34)

●  文字整理=趙政諺、翁家德。講座攝影=翁家德

本次講座由OURs都市改革組織秘書長彭揚凱主持,邀請中華民國都市計畫學會秘書長黃宏順、學聯不動產資訊顧問總經理蔡佳明與談,針對大法官釋字第742號解釋:「具有行政處分性質者,應許人民提起訴願、行政訴訟」、「立法機關應擬定違法都市計畫之救濟程序」深入討論,省思新制上路後,分享實務經驗可能遇到的難題。

為何我們關心這個議題?

早先釋字156號解釋都市計畫之「個案變更」為「行政命令」,若特定人或多數人權益遭受不當或違法損害,即可以提起訴願或行政訴訟。然都市計畫之「通盤檢討」卻為「法規命令」,人民並無法因權益損害而提起行政訴訟。

在釋字742號解釋中,說明無論是「個案變更」或「通盤檢討」均可提告。為此,在2019年12月13日甫增訂的《行政訴訟法》之〈都市計畫專章〉,其核心的內容即是:「因行政機關依都市計畫法所發布的都市計畫而損害利益與權利者,可以提出訴訟。」

從專業者角度觀之,都市計畫涉及多元利益與價值考量,當納入行政訴訟流程中,判定「損害權利」的標準為何?對都市計畫之專業會帶來什麼樣的影響?

從民眾角度觀之,行政訴訟法納入都市計畫專篇,要如何理解「都市計畫」是否損害個人的權利?以及考量現實層面的訴訟成本,「一般人」做得到嗎?

最後,從政府視角觀之,要如何降低被告機率?程序上可以如何因應?以及,如何避免因此造成都市計劃(新訂、通盤檢討、變更)實施的反挫與不確定性?

修法後,對都市計畫專業者的影響為?

蔡佳明總經理首先分析《行政訴訟法》增訂〈都市計畫審查專篇〉的幾個重點:

  1. 要告誰?── 以核定都市計畫的行政機關為被告。
  2. 告什麼?── 因都市計畫違法而直接損害、或因適用而損害、在可預見之時間內將損害之關係人。
  3. 何時可以提告?── 都市計畫發布後一年內。
  4. 行政機關被告了該怎麼辦?── 2個月內重新檢討都市計畫是否合法。
  5. 哪些機關可以到場表達意見?── 核定機關、發布機關以及權限受到影響之機關。
  6. 法院如何判決?── 駁回、無效、失效、違法。

黃宏順秘書長則從規劃專業者角度,認為都市計畫學會作為專業機構,法院可能在修法後借重機構專業作為鑑定人,肯定實施後可提供人民救濟管道,並認為修法後,都市計畫的結構性問題將會是訴訟重點,其理由如下:

  1. 都市計劃雖然在規劃時提供公共設施(公共利益),但其並無法雨露均霑。
  2. 公共利益難以具體化,但土地利益卻明顯且具體,例如:公共設施保留地補償費偏低、鄰近土地價值卻因此上漲。
  3. 土地使用分區大多單方向地往更高、更密集的使用調整,甚少依照實際情勢變遷而做修正、下修。
  4. 都市計畫委員會的會議紀錄只需要記載決議即可,還是需要詳實記錄個別委員的發言?個別委員是否能要求提供、公開發言紀錄?

除了《行政訴訟法》修法後對行政機關的影響外,對於都市計畫技師亦有影響。黃宏順秘書長分析此項修法對相關從業者的四項影響為:

  1. 都市計畫技師是唯一沒有簽證範圍的技師,若法令修正通過後,可能導致未來政府標案皆會要求都市計畫技師肩負責任義務,以及包含當政府面臨訴訟時須提供必要服務。
  2. 若都市計畫面臨行政訴訟被判決無效或失效,政府可能將相關處罰轉嫁給都市計畫技師。

針對上述訴訟重點,黃宏順秘書長雖然肯定人民掌握訴訟工具後,政府進行都市計畫將更為審慎,然而因訴訟成本低,也可能會淪為競爭、勒索工具,間接成為政府公信力的負擔。

從案例經驗檢視實務中可能面臨的難處

蔡佳明總經理以自身經驗分享,從通盤檢討常見的地主人陳,觀察未來可能會面臨的行政訴訟為:

  1. 解除高度限制、提高容積率。
  2. 朝使用強度更高的分區變更。
  3. 有無納入/排除計畫範圍。
  4. 景觀權、採光權等。

政府往往基於飛航安全高度限制、斷層、國防安全、紀念性建築、文化資產、景觀、個別建築安全等因素而限制建築高度。以飛航高度限制為例,松山機場設有進場面、水平面以及轉接面之高度限制,若遷建機場,管制總面積預計有3,000公頃將受影響。若以國防安全為例,設立於新博愛特區、樓高達23樓的元大一品苑建案,因其鄰近總統官邸及總統府,在國防安全的考量之下,在公告50天之後便行撤銷。

在紀念性建築(國父紀念館)以及文化資產(中正紀念堂)部分,都曾面臨建築高度限制放寬的爭議,蔡佳明總經理認為須務實考量以下問題:這些限制可不可以放寬?放寬到多高才合理?倘若無高度限制,可以以紀念性建築或地景作為公共財產權,限制個別基地高度嗎?

針對第一個問題,蔡佳明總經理指出第一次放寬後,可能會面臨下一次再討論放寬的爭議,故須審慎考量。針對第二個問題,倘若無高度限制的話,紀念性建築或地景有可能會被無限高的建築所遮蔽,那麼城市便可能因此失去特色,是以因個別利益而損失更大的公共利益。

接著深入討論「容積」,蔡佳明指出受政府保障為財產權的容積有幾項:(1)基準容積(法定容積)、(2)附條件增加基準容積、(3)容積獎勵(以基準容積為基礎,加上法規授權增加之容積,如:都更、危老、海砂屋重建、工業區立體化、綜合設計放寬規定等)以及(4)容積移轉、增額容積。

針對基準容積,蔡佳明以宜蘭縣基準容積不斷調整為例,指出基準容積並非神聖不可侵犯的。「容積移轉」須考慮移入地的自然與人文環境等的限制(可參考臺北市容積移轉審查許可條例),以及移入地之總建築量體、引入人口數、道路服務水準等。

因此,個別財產權保障必須有幾個衡量的因素,如:(1)個別基地應有其特性與限制(2)容積獎勵、容積移轉多有明確對價關係與時程限制,既非免費也非無條件取得(3)即便有容積獎勵、容積移轉,也不是每塊基地都用得完(4)地區外部性與全面外部性,容積獎勵與容積移轉可能造就負面外部性(如:塞車、房價等)。

蔡志揚律師現場補充指出,有一案經驗為因日照權、景觀權受損提起的訴訟,在地主財產權受到明確侵害事實時,舉證才相對容易。然《行政訴訟法》修法後,民眾要告政府機關損害其權利,只有當規劃過程中違反具體法規才會告贏,但實際上要找到具體違反法律是有難度的。