講者：邱秉瑜
當臺灣六都都在談大眾運輸導向發展（TOD）之際，公部門對TOD的理解卻常與國際經驗存在落差。許多時候，所謂的TOD似乎被簡化為「車站旁邊提高容積」，而忽略了它真正的核心——把交通、土地、住宅、商業、公共空間、社會服務與長期營運放在同一個治理框架裡思考。OURs都市改革組織本場「步入城市」講座，邀請目前任職於東京大學工學系研究科都市工學專攻的邱秉瑜博士，從日本經驗切入，重新檢視這個被過度簡化的概念。
開場：為什麼要談日本的TOD？
彭揚凱秘書長在開場時提到OURs籌辦本次講座的初衷。過去幾年，從中央到六都都在談TOD，然而臺灣的討論——特別是公部門的討論——似乎與課本上或國外實踐的TOD存在很大落差。透過邱博士對日本經驗的整理，以及他對臺灣現況的觀察與分析，OURs希望這場講座能讓臺灣的政策討論進一步深化，而不是停留在容積或量體的爭論之中。
他也補充，與邱秉瑜博士相識已逾十年。彼此最初認識是在立法院的工作場域，後來邱博士赴海外深造，目前在東京大學工學系研究科都市工學專攻擔任特任研究員，並長期在媒體上發表都市環境的觀察文章。「大眾運輸導向發展」一直是邱博士的核心研究主題之一，因此特別邀他來分享。
邱秉瑜：日本TOD的沿革、政策機制與三城經驗
一、從「沿線開發」到「站區再生」：日本TOD的百年演變
邱秉瑜博士首先指出，TOD一詞為1990年代美國所提出，然而早在20世紀初，日本還沒有此一用語時，「鐵路與都市開發一體推進」的理念，便已在日本民營鐵路的實務中出現。最具代表性者是關西地區的阪急電鐵創辦人小林一三[1]：他在大阪到寶塚之間不僅興建鐵路，還在沿線同步推動住宅開發、遊樂設施、溫泉與劇場建設，今日聞名的寶塚歌劇團與阪急百貨皆於此一脈絡中發展而成。這套模式的重點，不在於興建鐵路後等待乘客自然出現，而是透過住宅、消費、娛樂與生活服務，主動創造鐵路需求，並提升路線雙向客流與利用效率。
另一源流則是關東地區現今的東急公司。1918年，日後出現於新版日幣1萬元鈔票上的澀澤榮一[2]與他人共同成立田園都市株式會社，參考英國「田園城市」（Garden City）理念，於東京郊區推動理想住宅地建設。東急後續在多摩地區進行大規模土地重劃與鐵路建設，形成今日田園都市線沿線的郊區住宅帶。
這種「新設車站帶動型」的開發模式，在戰後高度經濟成長期被廣泛運用。然而2000年代以後，日本面臨少子高齡化與人口減少，大規模新市鎮開發已逐步退場；2005年連結東京與茨城縣的筑波快線開業後，日本即少有過去那種大規模住宅地開發。當代日本TOD的重點，已從「鐵路創造郊區」轉向「鐵路重塑既有據點」，著重於既有車站周邊的再開發、都市再生與公共空間改善。
邱秉瑜博士強調，日本人並不習慣使用TOD一詞，反而更常使用本地固有的「沿線開發」一詞。這點相當重要。依筑波大學谷口守教授的整理，日本的沿線開發與歐美TOD雖有重疊之處，但本質不同：日本的沿線開發較偏向由民營鐵路公司主導，將鐵路沿線視為自家經濟圈，把土地利用、住宅開發、商業設施與生活服務整合為一體；而歐美TOD則更強調公部門、地方政府、交通機構與民間開發商的公私協力，多以個別車站或特定開發案為單位。換言之，日本TOD是「民營鐵路公司主導的長期都市經營」，而美國式TOD則較偏向「公私協力推動的專案型開發」。理解日本TOD，不能只看車站周邊的開發密度，更要關注其背後的經營邏輯。
二、政策機制：從國土到車站的多層次工具箱
日本TOD並非依靠單一法律或單一部會推動，而是由不同尺度的制度工具疊加而成。邱秉瑜博士將其整理為三個層級。在最大的「都市圈與國土」層級，代表性法律包括《多極分散型國土形成促進法》，目的在將過度集中於東京的人口、行政、經濟、文化等機能分散到其他地方；以及《大都市地域住宅及住宅地供給促進特別措置法》，透過住宅市街地開發整備方針、土地區劃整理促進區域等制度，處理大都市區的住宅供給。這些制度雖未直接使用TOD一詞，卻提供了都市圈空間結構與住宅地開發的政策背景。
第二個層級是「基幹路廊」，最典型者即為1989年制定的《宅鐵法》[3]。其核心精神在於：當新鐵路建設將帶動大量住宅地供給時，地方政府、鐵路公司與開發商應將鐵道建設與沿線開發同步推進。此前沿線開發多為民間鐵道會社單獨推動，《宅鐵法》則賦予地方政府將鐵路周邊指定為「特定地域」並同步推動住宅地開發的法源，等於把交通工程轉化為都市開發工程。首個適用此法的案例即為首都圈新都市鐵道，亦即後來連接東京秋葉原與茨城縣筑波的筑波快線。該線路在沿線同時創造新的住宅區、生活據點與產業節點，地方政府與都市再生機構（UR）共同推動公共住宅，並透過土地重劃預先處理鐵道路權、住宅用地與公共設施。邱秉瑜博士認為，這對臺灣的桃園機場捷運、臺中捷運延伸線、高雄捷運延伸線等議題具有相當大的參考價值——若只把軌道建設當成運輸工具，很可能會錯失沿線空間重組的機會。
第三個層級則是「車站地區」，涵蓋土地重劃、都市再開發特例、容積率調整、《都市再生特別措置法》與連續立體交差事業等制度。其中兩項特別值得展開。
第一是「特例容積率適用地區制度」：在指定地區內，若某些基地未用盡容積，未使用的容積可在一定條件下移轉至區域內的其他基地。最具代表性的案例即為東京車站紅磚站體的保存與復原——若東京車站完全用盡容積，具歷史意義的站體勢必難以保留；透過此一制度，東京車站剩餘的容積得以移轉至周邊大手町、丸之內、有樂町地區的高樓基地，使站體保存與周邊高度利用同時成立。對TOD的啟發是，車站周邊的開發不只是提高容積，而是要在歷史保存、公共空間、交通容量與民間開發之間，以整個地區的整體價值重新分配開發權。臺北車站周邊、北門一帶的再開發，實際上即參考東京車站此一經驗。
第二是《都市再生特別措置法[4]》，這是近年東京、仙台等城市在車站周邊與站區更新的重要政策平台。其主要對應「都市再生緊急整備地區」與「特定都市再生準備地區」兩種地區的指定，被指定地區可獲得包括土地利用管制放寬、都市計畫程序縮短、金融資源與稅制優惠等政策支援。其背後的意識是：面對資訊化、國際化與少子高齡化，日本城市要維持國際競爭力與生活品質，不能只靠公部門，還必須動員民間力量共同參與都市再生。
邱秉瑜博士總結，日本TOD的政策機制可以用三句話來理解：日本並非用單一法律推動TOD，而是透過國土政策、住宅地供給、鐵路與車站整備、土地重劃、都市再開發、容積制度與都市再生制度的結合，形成一套多層次工具組合；這些制度分別對應不同空間尺度，在都市圈層級處理人口與機能配置，在基幹路廊層級處理鐵路與沿線開發，在車站地區層級處理土地整合、容積配置、公共空間與民間投資；最關鍵的是，日本不把交通建設、土地開發與都市財政分開處理，而是試圖把它們納入同一個制度框架。
這些制度當然不可能原封不動移植到臺灣，但它們提出一個關鍵問題：臺灣的軌道建設，是否也應該從單純的交通工程，轉向「交通、土地、財務與公共利益」整合的都市政策？
三、東京：首都圈的成熟TOD與土地價值回收
談東京的TOD，首先要理解一件事：東京並非一開始就依照TOD概念來發展，而是在長期的鐵路建設、郊區開發、都市再生與國家國土政策過程中，逐步形成一套高度以軌道運輸為核心的都市結構。戰後高度成長期，東京人口與就業快速集中，東急、西武、京王等民營鐵路公司沿郊區路線開發住宅區、新市鎮與商業設施，形成「鐵路＋不動產」模式。
1980年代後，日本意識到「東京一極集中」現象成為國家政策課題，在第五次首都圈基本計畫中提出「多核心、分散型」國土結構，並引導部分國家行政機構與研究機構移往筑波科學城、埼玉新都心、千葉幕張新都心、橫濱港未來等外圍據點。這些都不是單純的土地開發，而是搭配鐵路建設與延伸，試圖創造完整的都市發展模式。
邱秉瑜博士將東京TOD機制歸納為四項。第一項是「土地重劃」，臺灣對市地重劃並不陌生，但東京的土地重劃同時解決三件事：整合破碎或形狀不規則的土地、取得鐵路用地與各種公共設施所需的用地、讓原本的地主分享開發後的土地增值利益。地主雖須提供部分土地作為道路、車站廣場或保留地，換回來的是面積雖然較小但形狀更完整、公共設施更完善、價值更高的土地；對地主而言能夠受益，對鐵道公司與地方政府而言則能降低單次大量徵收土地的成本與衝突。
第二項是「都市再開發」。若土地重劃較常用於郊區或新開發地區，那麼在東京既成市區所用的便是都市再開發。市中心車站周邊權利複雜、建物老舊、基地零碎、道路狹窄，單靠個別地主自行更新很難形成高品質空間；透過都市再開發制度，多位地主、承租人、開發商、地方政府與鐵路相關機構納入同一架構共同協議，原地主與權利人透過「權利變換」在新建築中取得相當於原有價值的樓地板面積，政府則可調整分區、放寬容積、提供補助或要求增設公共設施。
然而最重要的是，高密度開發必須與公共利益相結合——車站廣場、人行動線、開放空間、防災改善與社會服務都應一併納入。這對臺北捷運站周邊的更新議題深具啟發：強度提升是否真的換來足夠明確的公共利益？再開發是否真正改善了步行環境，並轉化為開放空間與生活品質？
第三項是「土地價值回收」（Land Value Capture，LVC），這是邱秉瑜博士認為東京經驗中最值得臺灣借鏡的部分。其核心邏輯是：軌道投資提升可及性，可及性反映於土地價格、商業收益與開發潛力；這些由交通所創造的增值，是否能有部分回流到公部門或交通系統，以支應建設成本、改善車站環境或提供公共設施？
東京的回收方式相當多元：民營鐵路公司透過沿線土地開發、車站商業化與不動產經營，將可及性利益內部化；土地重劃中的保留地出售，可支應道路、公園、車站廣場等基礎設施；都市再開發中的容積獎勵與公共設施提供，則讓開發量轉化為公共空間；舊鐵路用地的再開發，透過部分土地出售與高密度開發，創造財務回饋與都市再生效果。對臺灣的提醒是，軌道建設若只依靠票價或政府預算，難以長期支撐；真正的問題是，如何把軌道創造的土地增值，有效回收並再投入交通與都市環境改善。
第四項是「公私協力與長期經營」。日本許多民營鐵路公司不只是交通營運者，同時也是土地開發者、商業經營者、住宅供給者，甚至是沿線生活品牌的經營者。它們從沿線住宅、百貨、超市，到辦公、休閒、教育與生活服務，形成整體的都市圈營運模式。良好的公共空間、舒適的步行環境、多元的生活機能，最終都會回饋到鐵路運量、不動產價值與商業收益。然而，東京TOD並非完全靠民間力量自發形成——中央政府、東京都與地方政府仍透過計畫、法規、補助、容積獎勵、協議與事業分工，形成完整的合作關係。重點在於：誰出錢、誰提供土地、誰承擔風險、誰取得收益、誰負責公共利益。
邱秉瑜博士認為，這是臺灣最值得深入討論之處，因為臺灣許多開發案仍偏個案、量體導向，但東京經驗顯示，真正成熟的TOD必須把交通營運、站區開發、公共空間與長期資產管理整合思考——TOD不是單一開發案，而是長期的都市經營模式。
在具體案例上，邱秉瑜博士介紹了四個東京TOD的代表性案例。位於東京都心西南方的二子玉川站，原本是東急田園都市線沿線的郊區發展一環，近年透過長期經營，從純住宅的通勤城鎮「bedtown」轉型為結合商業、住宅、辦公、休閒與公共空間的新型都市中心，特別強調與多摩川等自然環境的連結，可說是在成熟郊區進行的「再中心化」。這個案例對臺灣的啟發是，郊區站點不必只能作為通勤型住宅區，也可以透過長期經營與生活服務整合，轉型為具吸引力的地方中心。
品川站則是另一種類型。原本是大型鐵路調車場，透過國鐵民營化後的JR資產處理、活化與都市再開發，逐步轉型為高密度商業與辦公地區。山手線、東海道新幹線與未來的中央新幹線都在此停靠，具備極高的城際與都會交通可及性。品川的容積獎勵不只是樓地板增加，而是搭配公共開放空間、綠地、空橋，強調機能與整體動線系統的改善。邱秉瑜博士認為，這對臺北、南港、松山、板橋等大臺北地區的大型交通節點具高度啟發：大型站區再開發的重點，在於如何將鐵路資產、公共空間、步行系統與商業開發整合，形成完整的站區策略。
郊區案例則以筑波快線的柏之葉校園站為代表。此案例屬於新鐵路與郊區新市鎮的整合開發——筑波快線並非單獨建設鐵路，而是與沿線住宅開發、土地重劃整合推動，事先整合鐵路用地、住宅用地、道路、公園、公共設施與商業用地。柏之葉校園站結合大型地主、民間開發商、大學研究機構與地方政府的合作，並以智慧城市、環境技術、育兒友善與知識產業為地區品牌。對桃園、臺中、新竹、高雄等發展較快地區的啟發是：若能在鐵路規劃階段就同步安排周邊土地、住宅、公共設施與產業，較能形成真正的新都市節點。
最後一個案例是橫濱的港未來地區。橫濱市希望減少對東京的依賴，於市中心形成更強的商業與就業核心，因此將原本造船廠等水岸工業用地，透過大規模土地重劃與再開發，轉型為融合辦公、商業、文化、休閒與觀光功能的新都市中心，同時建設MM線串聯橫濱站與此一地區。特別值得注意的是，橫濱市與主要地主、開發商、建物所有人透過協議，分享地鐵投資帶來的可及性利益，以支應部分建設成本。這提醒我們，TOD的財務設計不一定只有票價或政府預算，亦可透過協議、開發負擔與利益分享，將交通建設與地方再開發綁定。
邱秉瑜博士總結東京篇時強調，東京TOD的關鍵不在於車站周邊有多高的開發密度，而在於把鐵路建設、土地制度、不動產開發、公共空間、財務機制與長期經營整合在一起。東京經驗對臺灣最重要的提問是：我們的TOD是否仍過度偏重容積與開發，而忽略公共空間品質、社會公益與長期營運？軌道建設帶來的土地增值，是否有更公平、更透明的回收方式？捷運、臺鐵、高鐵與地方政府，能否不只是交通的提供者，而是站區公共價值的共同創造者？
四、仙台：地方大都市的軸線整備與多核心結構
仙台沒有東京龐大的民營鐵路體系，但長期扮演東北地方中心城市的角色。戰後仙台首先透過「震災復興土地區劃整理事業」整理仙台車站西側地區；1970年代起又開始處理東側地區，將部分寺院與墓地遷至郊區，透過土地重劃、道路整備、鐵路改良與站區再開發，逐步將原本發展不均衡的仙台站前地區轉化為更完整的都心空間。
1970年代後，日本開始重視地方核心城市的培育，仙台被期待承接從東京分散出來的部分人口與都市機能。東北新幹線、高速公路、地下鐵南北線與東西線、仙台機場接駁線等基礎設施，與住宅地開發相互配合，使仙台都市圈從1985年至2020年間人口持續增加——這在日本許多地方都面臨人口停滯或外流的背景下相當難得。
仙台車站是仙台TOD的核心。除了戰後曾推動站區整理外，還配合寬達55公尺的「宮城野通」建設，將地上與地下空間一併重新設計，包含地下街並配合既有鐵道路線的移設與地下化，讓車站前空間更有效率被利用。日本國鐵民營化後的JR東日本，亦同步推動仙台站與周邊再整備，包括以「自由通路」連結車站東西兩側、打通車站兩邊，並透過車站大樓、飯店與站內商業的發展活化車站本身。仙台站從單純的車站，逐漸轉變為整合鐵道建設與商業、辦公、都市生活服務的複合節點。對臺灣的啟示是，地方大城市的車站再生，不應只做站前廣場美化，而要重新整合土地、鐵路、步行與商業等機能。
然而仙台TOD並不僅發生於仙台站周邊，而是沿著東北本線、常磐線、仙石線、仙山線、南北線、東西線與機場線等路線同步展開。這些路線構成都市圈骨架，支撐沿線住宅區、產業、商業區與生活據點的形成。例如位於北側的泉中央作為副都心，並非單純的郊區住宅區，而是透過商業設施、公共服務與住宅開發的整合，形成具有自主性的都市節點；2007年通車的仙台機場線則將仙台站與仙台機場連接，沿線經過名取等地區，杜關之下、美田園等地透過住宅區、商業區、道路、公園、公共設施與新車站的整合，形成新生活據點。
仙台的情況其實與許多臺灣地方都市相當接近——地方政府資源有限，但仍需同時處理市中心活化、站區更新、交通改善、住宅開發、公共空間、競爭力與人口變化等課題。仙台站經驗顯示TOD可改善既有市區，泉中央與機場線經驗則顯示TOD可形成新副都心與生活據點。邱秉瑜博士由此提問：臺灣的地方大都市軌道建設，究竟只是交通工程，還是能成為重塑都市空間、提升生活品質、形成多核心都市結構的工具？
五、富山：地方中小都市的「緊密城市」策略
富山的TOD做法雖與東京、仙台不同，但被視為「教科書式典範TOD城市」。其面臨的主要課題包括：對不能開車的人來說生活相當不便、低密度都市結構造成服務供給與交通效率低落、低密度都市擴張使道路與上下水道等公共設施維護成本不斷上升，以及中心市街地空洞化導致城市活力下降。
面對這些問題，富山並未選擇將所有機能重新集中於市中心，而是提出較務實的做法——以「丸與串」為核心：「丸」即在各個可步行、即使不開車也能生活的地方據點進行布局，「串」則為串聯這些據點的鐵道、輕軌與高頻率公車路線。富山追求的並非單核心集中，而是沿公共交通軸線形成多個緊密生活圈。其基本方針相當有意思：並非強制市民不要住在郊區，而是透過提升市中心與公共交通沿線的魅力，讓市民主動選擇居住於這些更便利、較少依賴汽車的地區。
富山「緊密城市」策略有三項核心工具。第一是公共運輸活性化。富山並非只利用舊鐵道路線改造為輕軌，而是整合既有鐵道、輕軌、幹線公車與社區巴士，將生活中的各種交通方式重新組織為支撐都市結構的網絡。
其策略包括：強化公共運輸軸，透過班次較密的鐵道與公車引導人口與都市機能沿線集中；確保各地區依其特性都有滿足日常生活所需的交通服務，在民間業者難以維持的周邊地區，市政府透過社區巴士、居民自主運行巴士及赤字路線補助等方式，與地方合作維持基本移動權；以及提升公共交通使用便利性，包括輕軌網路、車站前廣場改善、腳踏車停車場與轉乘設施優化、公車候車環境改善等。對臺灣中小型城市的啟發是，公共交通不能只提供車輛，還必須與居住、步行環境與生活服務一起規劃。
第二是中心市街地活性化。在人口減少、少子高齡化與大型商業設施外移郊區的情況下，富山市中心一度面臨空地與空店舖增加、活力減弱的問題。富山市由公部門主導制定「中心市街地活性化基本計畫」，目標將市中心重新打造為有吸引力的都市空間。具體做法涵蓋三個面向：公共交通與都市空間方面，包括富山站周邊南北向通路打通與一體化、路面電車南北連接與步行環境改善、廣場與交流空間再整備；商業熱絡方面，透過新店開業等資源導入帶動地區再開發；生活機能方面，推動市中心居住與住宅取得支援，並提供讓高齡者也能安心外出的服務。重點是讓市中心再次成為可生活、可停留、可被認同的地方。
第三項——也是邱秉瑜博士認為最具TOD特色的亮點——是「公共運輸沿線居住誘導」。富山明確劃定居住誘導的重點區域：市中心約400公頃定位為「都心地區」，市內6條軌道路線各車站周邊500公尺範圍，以及一天有60班以上公車行駛的13條路線、其公車站周邊300公尺內（排除工業區），皆指定為「公共交通沿線居住推進地區」。富山設定的目標是在20年內，將居住於這些公共交通便利地區的人口比例，從約30%提高到40%。此外還透過房屋稅減免等誘因，讓搬入誘導區域的居民享有實質優惠——這對一般市民而言是相當大的動力。這樣的設定，把TOD從口號變為清楚的空間政策。
富山TOD不只是輕軌的成功案例，更重要的是將「公共交通活性化」、「中心市街地再生」與「公共交通沿線居住誘導」放進同一城市策略。其經驗提醒我們，在人口減少與高齡化時代，TOD可以是一種「縮小但不衰退」的城市經營方法——不是否定郊區，也不是強迫所有人搬到市中心，而是透過誘導型政策，讓市民多一個不依賴汽車仍能享有生活服務的選擇。對臺灣的核心提問是：在財政有限、公共設施維護成本上升的情況下，如何維持城市的生活品質？
六、回到臺灣：因地制宜的TOD路徑
整理三座城市的經驗後，邱秉瑜博士回到臺灣的政策現場，提出對不同類型城市的觀察。對雙北（臺北、新北）來說，已有相對成熟的捷運網路，問題不是「沒有捷運」，而是「捷運站周邊的都市品質，是否跟得上臺灣最完整的大眾運輸網絡？」東京經驗對雙北最重要的提問是：軌道帶來的開發利益有多少真正回到公共利益？車站周邊是否更好走、更好轉乘？是否有公共空間、社會住宅、托育、長照、綠地與防災能力？雙北未來的TOD應更重視公共利益交換的明確化——容積獎勵應更具體連結到無障礙步行網路、站前廣場、公共設施、社會住宅、氣候韌性與街道品質。下一階段的挑戰，在於如何在站區整治之後，讓城市變得更公平、更宜居。
對桃園、新竹、臺中、高雄這類成長型城市而言，日本經驗最重要的提醒是，軌道建設不能只當成交通工程，而要一開始就與土地、產業、住宅與公共設施同步規劃。新線建設若能結合土地重劃、住宅開發、公共設施與產業布局，效果會更完整；若軌道只穿過低密度地區、周邊土地使用未配合，即使有車站也無法形成TOD。邱秉瑜博士以新竹為例：新竹不應只把輕軌視為解決塞車的工具，而要思考竹科、竹北、高鐵站、臺鐵新竹站等節點未來如何形成多核心都市結構。
臺南與嘉義的條件又不太一樣，這些城市具有深厚的歷史文化與舊城紋理，但同時面臨大眾運輸不足、市中心與高鐵站距離遙遠等問題。富山的「緊密城市」框架在此特別具參考價值。若僅僅多了一條軌道，那只是新增一條交通線而已；但若能把舊城活化、車站周邊再生，以及醫療、觀光、住宅、徒步區與公共服務串聯起來，軌道便能成為地方城市再生的工具。邱秉瑜博士特別指出，嘉義的真正課題並非「要不要蓋輕軌」，而是「輕軌應該服務什麼樣的城市願景」——僅連結高鐵站與臺鐵站，還是進一步串聯嘉義市中心、阿里山鐵路觀光門戶、林鐵文化園區，以及東側蘭潭一帶的醫療與教育機能？這將決定嘉義的輕軌究竟只是交通接駁，還是城市轉型的工具。
最後一個——也是最核心的——啟發，是「土地價值回收」。土地價值回收並不是要讓開發商或地主承擔所有公共建設成本，而是建立更透明的「交換關係」：當軌道帶來價值，這些價值應部分回饋到市民，轉化為更好的都市環境——公共設施、社會住宅、綠地、低碳交通。日本經驗顯示，TOD常常細緻處理「誰因交通建設受益、誰應分擔成本、公部門提供獎勵後應換取何種公共利益」等問題，這對臺灣所有城市都適用。
邱秉瑜博士在演講最後給出一個總體性的提問：臺灣下一階段的TOD，究竟是要追求更多硬體建設，還是用軌道建設來重新設計城市的生活？日本經驗為臺灣指出清楚的方向——交通建設必須與土地發展、公共空間、居住政策、產業發展、社會公益結合，並融入長期營運。真正值得借鏡的，並不是某個特定車站或路線，而是其背後的治理邏輯：把交通投資帶來的「可及性」轉化為「城市價值」，再將「城市價值」轉化為「公共利益」。這才是臺灣TOD下一階段最需要回答的核心問題——從建設量導向，走向公共性導向。
Q&A：從「協議會」機制到仕紳化問題的延伸思考
問答環節中，現場提問延續了演講的多個核心問題，也讓部分概念獲得更具體的補充。許多提問都聚焦於日本制度的細節——例如不同利害關係人如何協作、上位規劃如何形成——以及這些經驗在臺灣的轉譯可能。
Q1：關於日本如何整合複雜的開發協作問題，提問日本TOD在人行空間、站體與場站整體規劃上，是否有共同機制協調開發商、地主、地方政府與私鐵公司，以及如何分擔經費？
邱秉瑜博士回應指出，關鍵機制是「協議會」（可直接以此關鍵字搜尋）。其運作通常由地方政府主導，邀集開發商、地主等共同組成，定期開會以達成共識；各部門多扮演相當主導的角色，這在日本實務中發揮了關鍵作用。
Q2：東京TOD案例的基地規模都很大，日本如何在私有開發體系下突破大規模整合的時間問題？
邱秉瑜博士回應指出，整合的關鍵仍是協議會——以東京車站周邊為例，在大手町、丸之內、有樂町範圍內，由政府出面召集區域內主要地主（主要是三菱等大型企業），把所有利害關係人找進來定期開會討論利益分配，這正是促成大規模TOD成功的關鍵。
Q3：臺灣目前TOD的作法是車站周邊畫一個範圍由個別地主依規則申請，似乎缺乏上位的整體masterplan指導與整合，日本的作法為何？
邱秉瑜博士回應，日本各大車站確實都有上位計畫，只是名稱各異——例如《都市再生特別措置法》指定的「都市再生緊急整備地區」會有該地區的「整備方針」，原本都市計畫亦針對特定地區制定「地區計畫」。但在臺灣，這類文件較單純地只是都市計畫書圖，專業門檻較高，對一般市民與地主而言參與門檻也較高。臺灣應制定更多、更具大眾親和力的網站跟政策文件，讓社會大眾更容易參與與理解，並在此基礎上建立「協議會」框架以整合各方。
Q4：臺灣目前的開發模式多使用公家土地或舊河床填平地，缺乏大片連續土地以新建大規模鐵路，是否可考慮將造價較低的纜車納入TOD工具？
邱秉瑜博士認為這是個有創意的想法，但即使在日本，纜車也很少作為TOD主軸——纜車能興建的地方常常並非住商人口聚集的都市核心區。臺灣的貓空纜車是個案例，其起點站在動物園，確實在山下端點進行了一些商業機能強化，可說具有一些利用纜車實施TOD的概念，但日臺兩地纜車作為TOD主軸的案例都非常少。
Q5：臺灣若不採軌道、改用高頻率公車，是否仍可結合日本TOD經驗發展「臺式TOD」？
邱秉瑜博士回應，BRT（專用道快捷公車）其實不是在先進國家，而是在巴西、哥倫比亞、印尼、中國等開發中國家推動較成功，能以較低成本在許多城市推動，但BRT能不能達成一定程度的周邊開發、亦即「BRT型TOD」能否真正實現，他個人觀察是「不是不可能，但相對較弱」，效果仍不如軌道。
Q6：在像嘉義這樣的非雙北地區，蓋人行道或BRT專用道時，民眾常抱怨「為何佔我的路」；嘉義臺鐵高架化花了大量經費，對TOD效益卻不顯著。如何讓大眾理解並參與討論？日本政府是否扮演主動向大眾溝通的角色？
邱秉瑜博士回應，日本的政策行銷非常強，不僅有實質內容，還有清楚的口號。富山即發明了「Compact City（緊密城市）」這個英文詞彙，並透過架設網站、製作政策文件PDF、市長親自演講（富山前市長森雅志即積極對外行銷）等方式系統性推廣。一個清楚的口號代表城市有一套願景與可行銷的品牌，有助於市民理解。臺灣較好的例子是新竹市前市長林智堅推動的「步行城市」，但較可惜的是並未架設專屬網站或發佈政策文件。未來臺灣各城市應加強政策行銷，把實質材料系統性整理出來。
邱秉瑜博士補充，日本一個聰明的做法是從學生開始著手——透過與中小學、高中合作辦理課程或校園宣講，辦理主題活動，用輕鬆有趣的方式讓市民了解政策概念。當學生開始認識這些概念後，家長也會一起參與並認同，這顯示日本相當重視透過教育體制融入政策宣導。
Q8：東京案例提到「土地價值回收」而富山未提及，是否較偏遠的二、三線城市，土地價值回收較難達成？
邱秉瑜博士確認此一觀察：相較於東京，地方城市的不動產市場本來就不夠活絡，難以靠單獨的價值回收支應軌道與公共建設。這也是為什麼最後對臺南、嘉義的建議，並非期待靠軌道帶來的價值回收支撐財務，而應更著重於「軌道如何帶動舊城再生」、「服務高齡化人口結構」與「連結市中心與郊區高鐵站」等機能。
Q9：日本在TOD開發時是否有對社會住宅或可負擔住宅的要求？並就TOD可能造成的仕紳化（gentrification）詢問日本的處理策略。
邱秉瑜博士回應，日本的公共住宅（UR等）發展與軌道建設並未那麼緊密結合——UR開發出龐大的住宅團地，公宅供給量本身已非常大，有的靠近鐵道車站、有的未必；例如東京西側的多摩地區即有大量公共住宅，但與車站之間仍有距離，主要靠公車承接通勤。若公宅貼不到鐵道，就不能稱作TOD。至於仕紳化問題，相關討論主要侷限於學界，政策面回應不多，這可能與日本車站附近房租傳統上即偏高、低收入族群本就較少居住於車站附近的社會脈絡有關，故衝擊相對較小。
Q10： UR在TOD中扮演的角色？以及臺北透過TOD是否能解決住宅問題？
邱秉瑜博士回應，UR本來就做公共住宅開發，因此具備相當的土地整合與權利調整經驗，可在鐵道周邊再開發中以較具中立性的參與者身分介入、協調複雜產權調整，一般而言扮演「協調者」的角色。至於臺北，據他瞭解在公宅基地選址上其實已考量與捷運站距離，TOD與公宅政策的結合確有機會降低家戶交通成本——讓更多人口能住在車站附近、不必買車也能完成生活採買與通勤。
Q11： TOD的效益其實是縮短民眾的生活通勤時間，東京有快車與慢車分流設計能有效率服務遠近通勤，但雙北捷運則站站停，離站較遠的居民轉乘時間長，效率上難與私人運具相比。除TOD外，軌道運輸的設計邏輯是否也應同步調整？
邱秉瑜博士認為，東京雖然有快車安排，但這也反映出東京「多核心發展」其實並不夠成功——大量就業仍集中市中心，導致部分市民單程通勤需一至兩小時，並非理想狀態。臺灣都會區範圍較小，即便如此，例如從淡海新市鎮通勤到信義區，快車安排確實有參考價值，但臺北捷運的軌道設計是否足以實現仍需請教交通工程專業者。不過臺北其實已在進行多核心結構的再布局——北邊有士林北投科學園區、較早的內湖科學園區，都是讓就業活動從市中心向外擴散、減少都會通勤時間的方向，臺北未來在這方面或許可以比日本做得更好。
邱秉瑜博士回應，運量飽和對TOD其實是非常好的事——代表有足夠人流可以透過消費等行為來支撐站區開發，越擁擠的城市反而越具備推動站區發展與TOD的條件。
Q13：是否有日本失敗案例可分享，以及富山如何吸引人口聚集於軌道沿線、又如何避免房地產炒作？
邱秉瑜博士坦言，失敗案例較少被公開提出，且「失敗」如何定義也是問題——或許可觀察人口是否停止下降、停止流失，但TOD也並非維持人口成長的唯一手段，當地產業發展同樣重要。富山主要是透過「居住人口誘導區域」的明確劃定，並提供房屋稅減免等稅制優惠誘因，讓搬入誘導區域的居民享有實質好處，以此吸引人口移居公共交通便利地區。
Q14：日本是否有規範開發效益一定比例挹注軌道建設或捷運重置費用？雙北TOD開發案依法仍須配置汽車停車位，日本是否有類似問題？以及對基隆TOD有何建議？
邱秉瑜博士回應，第一題關於開發效益挹注軌道的法規問題，需詳細查閱資料——他認為可能有相關規定，也可能因個案而異。第二題關於停車位配置，日本同樣有類似要求，但會針對個案或地區有所調整。第三題關於基隆，邱秉瑜博士認為其作為雙北捷運的延伸，應放在大臺北都會區的都市結構中通盤考量；若基隆能透過重要站點周邊再開發，提升其海港城市的觀光魅力，而非僅作為臺北周邊的通勤城市，是個不錯的方向。
Q15：在臺中看到捷運綠線有許多站體開發完成後旁邊卻空空如也，花了很多錢卻效益有限；如果一開始就能引入民間資本投資站體與站體前後幾百公尺範圍，並讓站體開發商場同時提供社會住宅，是否可行？
邱秉瑜博士相當肯定這個構想，並補充說明：每個車站都可以從市府高度給予明確定位——例如某些站可結合棒球場等運動賽事消費人潮、某些站結合周邊藝文機能——讓專案有明確的上位規劃支撐，並引導民間資本投入。他並進一步聯想，近年臺商回流、從中國撤出的資金，是否可部分導向站體周邊再開發？臺中作為製造業重鎮，特別值得朝此一方向思考。
總結彙整：從建設量導向走向公共性導向
整體而言，邱秉瑜博士分享重點如下：
TOD在日本的發展有其獨特脈絡。從20世紀初的沿線開發，到1989年的《宅鐵法》，再到當代《都市再生特別措置法》下的站區更新，日本花了超過一個世紀，逐步把TOD制度化為一套多層次工具箱。這套工具箱當然不可能原封不動移植到臺灣，但它指出了一個清楚的方向：交通建設必須與土地發展、公共空間、居住政策、產業發展、社會公益結合，並融入長期營運。
透過東京、仙台、富山三個規模差異極大的城市，讓我們看見TOD從來不是單一形式：在東京這樣的世界級都會，TOD是民營鐵路、土地制度、不動產開發、公共空間與長期經營的高度整合；在仙台這樣的地方大都市，TOD是透過鐵路與站區整備強化都心與副都心、形成多核心都市結構的工具；在富山這樣的地方中小都市，TOD則是面對人口減少與高齡化時，一種「縮小但不衰退」的城市經營策略。真正值得借鏡的，並不是某個特定車站或路線，而是其背後的治理邏輯——把交通投資帶來的「可及性」轉化為「城市價值」，再將「城市價值」轉化為「公共利益」。
當臺灣的軌道建設仍持續擴張、雙北捷運站區更新仍在進行、桃園與新竹的新線仍在規劃、嘉義與臺南仍在思考輕軌的可行性，這場講座所提出的核心提問——「我們要追求更多硬體建設，還是用軌道建設來重新設計城市的生活？」——將會是未來十年甚至二十年，臺灣每一座城市都必須認真回答的問題。
[1] 小林一三（1873–1957），日本實業家，阪急電鐵與阪急東寶集團創辦人，被視為日本民營鐵路「沿線開發」模式的開創者。他於20世紀初在大阪至寶塚之間推動的鐵路加住宅、百貨、娛樂與劇場整合經營，影響了後續日本所有民營鐵路的事業模式，至今仍是全球TOD研究中的經典案例。
[2]澀澤榮一（1840–1931），日本實業家，被譽為「日本資本主義之父」，一生參與成立500餘家企業與600餘個社會公益事業，2024年起印於日本新版1萬日圓紙鈔上。1918年與他人共同成立田園都市株式會社，將英國Ebenezer Howard提出的「田園城市」理念引入日本，於東京郊區推動理想住宅地建設，奠定後來東急田園都市線沿線郊區住宅帶的雛形。
[3] 《宅鐵法》全名為《大都市地域住宅與鐵道整備一體推進特別措置法》，於1989年制定。其核心精神是當新鐵路建設將帶動大量住宅地供給時，地方政府、鐵路公司與開發商應將鐵道建設與沿線開發同步推進；地方政府可將鐵路周邊指定為「特定地域」並同步推動住宅地開發。首個適用案例為連接東京秋葉原與茨城縣筑波的「筑波快線」（首都圈新都市鐵道）。
[4] 日本《都市再生特別措置法》（2002）之立法，脈絡始於1990年代泡沫經濟崩潰後，為解決大都市土地低度利用與振興國家經濟而生；其目的在於跳脫傳統僵化的都市計畫法規，改採「中央主導、國家戰略、市場驅動」之邏輯，透過政令指定「都市再生緊急整備地域」及國際競爭力要求更高的「特定都市再生緊急整備地域」，全面對民間資本實施容積與用途鬆綁。此法與台灣現行《都市更新條例》有著本質上的相異：台灣都更條例主要側重於個別基地「產權重組（權利變換）」與改建，以私地主權益整合為主體；而日本該法則定位為「國家級經濟與環境戰略平台」，跳脫個別產權重組之窠臼，側重於交通樞紐（如車站周邊）的大型商務、機能複合型土地高度化再開發，核心在於引入民間巨額資本參與國家戰略性空間增值，並建立官民長期經營的夥伴關係（如設立協議會、共同制定安全確保計畫），屬高度導向國際競爭力的空間投資法案。
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