無殼蝸牛運動30年:僅20%台灣人擁超過兩房,為何卻能主導房屋政策?

文・張金鶚(政大地政系特聘教授)

無殼蝸牛運動30年來,台灣房市投資炒作、房屋商品化以及高房價、高空屋率、房屋自有率的「三高」的情況依舊,住宅社會運動為何無法產生扭轉居住正義的力量?

1987~89年,房市面臨有始以來最不合理的房價飈漲,台北市預售新屋價格平均從每坪11萬元,短短三年間,漲到了每坪44.5萬,整整漲了四倍,引發了社會大眾的極度不滿,特別是無殼蝸牛的年輕人更擔憂自己未來將成為「屋奴」。

在1989年,國小李幸長老師發起結合相關專業團體及青年學生,成立了「無住屋者團結組織」,並在當年8月26日召集萬人夜宿在台北最貴的地段忠孝東路,抗議受到財團炒作而狂飈的房地產價格。

1989年夏天夜晚「萬人夜宿忠孝東路」的無殼蝸牛運動,至今整整30年。

猶記得自己在1986年底自美國返台,1987年到政大地政系教書,由於我過去所學的是住宅經濟、房地產投資與都市發展等專業領域,所以在政大的教學研究也主要在這些方面。

爆發這場無殼蝸牛運動的當時,我親臨現場見證了這場有史以來台灣最龐大的住宅社會運動,看到萬人夜宿忠孝東路,發出對房市炒作與不合理高房價的怒吼與不滿!

當時政府受到極大的壓力,積極召開協調各部會會議,試圖回應民間團體的不滿。雖然政府經建會及內政部從1988年底即提出「興建合宜價格住宅方案」及「租金管制」等構想,但成效不大,房市仍然炒作熱絡,直到1989年央行實施了選擇性信用貸款與提高利率,才稍稍平抑了高房價的持續飈漲。

直到1990年房市才逐漸開始衰退,歷經了長達13年的房市不景氣,房價緩慢下滑盤整,直到2003年第三季SARS過後,房市才又逐漸緩步上升。


30年過去,房市「三高」依舊

然而房市從2003年下半年緩慢恢復景氣,房價也逐漸上揚,雖然中間到2008年房市因爲全球金融危機,產生短暫的下滑外,房價持續上漲,直到2014年下半年才因房市嚴重的供過於求,加上台北市實施了囤房稅及地價稅等增加持有成本,如此臨門一腳,導致房市從台北市蛋黃區的豪宅價格開始下滑,逐漸向外擴張,形成房市不景氣的反轉結果。

但至今2019年,房市仍處在房價微跌,成交量縮減的盤整狀態。

從上述簡要的描述無殼蝸牛運動30年來,台灣房市的發展至今仍然令人相當失望。房市投資炒作、房屋商品化以及高房價、高空屋率、高房屋自有率的「三高」的情況依舊,政府僅試圖透過少量且成果不彰的社會住宅及包租代管等政策回應無殼蝸牛年輕人的期待與無奈。

住宅的社會運動到底為何無法產生扭轉居住正義的力量?

我們首先應了解台灣房屋產權結構狀況:大約有20%家戶屬於無殼蝸牛,60%屬於一殻蝸牛,20%屬於二殻以上的蝸牛,而擁有三殻以上蝸牛約佔10%,擁有四殻以上的人約只佔2%。

無殼蝸牛運動為何失敗?

檢討過去30年前的無殼蝸牛運動的失敗,我個人認為,當時過度強調「20%的無殼蝸牛要對抗80%的有殻蝸牛」,在傳統「有土斯有財」的人民價值觀,以及政府強調「住者有其屋」的傳統政策,弱勢的無殼蝸牛不論政治(選票)或是經濟(財力)的影響力,均無以對抗80%的有殻蝸牛,所以此運動註定了失敗命運。

後來我在學術界不斷分析鼓吹,一殻蝸牛面對不合理飈漲的高房價,這60%的族群倒底是贏家還是輸家?其結論很清楚:這30年來一殻蝸牛明顯也是輸家。

因為房價不合理的上漲,原本以為一殻蝸牛資產也有上漲獲利,但遺憾的是一殻蝸牛無法賣屋獲利,反而因為其一殻住房隨著時間其品質越來越下降,但卻無力換屋,因為新屋房價上漲遠高於原有的舊屋房價,一殻蝸牛的居住品質也只好隨著高房價降低。

因此,我極力主張20%無殼蝸牛要加上60%的一殻蝸牛,共有80%家戶對抗20%兩殻以上蝸牛,才有可能在政治(選票)上獲得支持。

然而,當我從學術界因緣際會進入台北巿府政治界服務,才更清楚感覺到在平時(非選舉時的短暫口號階段),經濟(財力)上的影響力遠大於表面上的政治(選票)力量。

我戲稱這個現象是「選前數人頭,選後數拳(權)頭」。除非主政者要非常能夠堅持理想與專業,否則我們經常看到平時少數的政商關係,即可以大大影響政治決策,尤其利益龐大的房地產產業,其影響力遠超出一般人所認知。

雖然二殻以上蝸牛家戶只有20%,但其經濟實力遠大於80%的無殻及一殻蝸牛。

猶記得我在台北市副市長仼內,和當時財政部長張盛和討論如何認定非自用住宅定義,如此才能具以實施非自用住宅累進課徵房屋稅。

我原本堅持第三戶(影響10%家戶)即視為非自用住宅,應增加課徵房屋稅,但張盛和部長認為不可行,這樣在立法院通過不了此修正法案,應該從第四戶(影響少數2%家戶)才可能成案通過。

後來,此房屋稅條例修正真的如預期很快就通過了。然而由於地方自治條例關係,後來只有台北市政府在我任內真正落實提高非自用住宅房屋稅的合理累進稅率,而其他縣市政府都未跟進實施。

這時,我深刻感受到2%的經濟影響實力!也讓我想到了美國99%對抗1%的佔領華爾街運動,依然很難改革成功,想見美國1%的經濟影響實力更是驚人!

在非選舉時期,少數的政商關係即可大幅影響政治決策。2014年9月16日緊盯炒房立委記者會,公布10大炒房立委。

當前台灣房市的「三高」,主要影響在高房價所造成的家庭生活負擔壓力,尤其是在高房屋自有率的優先購屋傳統價值觀壓力下,無力購屋會產生焦慮,勉強購屋也會犧牲生活品質。

此外,因為房地產投資造成社會嚴重的貧富差距,進而引發全民過度投資房地產,排擠家庭及產業的資源分配,造成個體與總體經濟的停滯衰退;也因為過度投資房地產,產生大量的空屋現象,形成資源的嚴重浪費,也可能造成無殼蝸牛與多殻蝸牛的矛盾與衝突。

當前居住正義的困境有何因應之道?

居住不正義的根源主要是高房價,然而台灣為何會產生不合理的高房價?

一方面是傳統「有土斯有財」的價值觀所影響,大多數民眾認為擁有財富必須要擁有房地產,使得房地產成為投資商品。雖然高房價不合理,但為保有財富,還是要拚命優先買房。

另一方面,是過去長期「住者有其屋」的政府政策與制度所推升,不但長期鼓勵購屋,提供優惠房貸及低額稅賦,同時忽視租屋市場的不健全,使得民眾面對不合理的高房價,仍然只能選擇購屋。當然,這背後的政商關係與壓力,也是促使政府支撐高房價的重要根源之一。

解決房市三高矛盾的根本關鍵,是人民傳統「有土斯有財」觀念必須調整,房屋應作為居住使用而非賺錢投資,居住品質應重於擁有房屋。當然改變傳統價值觀並不容易,此時政府的政策更顯重要,政府應清楚明確保障房屋自住,並透過稅賦與金融等政策工具抑制投資非自住房屋,避免住宅商品化。

另外,政府應健全房地產市場機制,資訊公開透明。實價登錄制度的改革,不但可以避免房價的炒作烘抬,也可釐清交易訊息。同時也需要調查掌握空屋資訊,對症下藥,改善空屋現象。最後,積極改善租屋市場,提升租屋的品質和安全,避免租屋黑市的地下化,同時提供多元租屋補貼給真正居住弱勢族群。

多管齊下,房市三高的矛盾困境與衝擊才能逐漸改善。

面對目前扭曲的居住結構,若要健全台灣住宅市場,需要多管齊下。

年輕世代面對世代居住不正義的現象,首先應拋開單一傳統有土斯有財的價值觀,建立多元居住與財富的價值觀。

居住可以有不買屋的選擇,但生活一定要有品質;財富也未必來自房地產,還有其他科技創新與創業,如此大幅減輕年輕世代對房地產商品化的壓力。

另一方面,政府應體認當前世代居住不正義嚴重現象,除努力改善出租住宅市場並增加租屋補貼及社會住宅,更應積極透過金融與稅制改革,擴大增加「自住」與「非自住」房屋的差別待遇,以降低非自住者的投資誘因,同時保障自住者的居住權益。

透過世代自我居住價值觀的改變(可參考日本經驗),加上政府居住政策與制度的不斷改革(可參考德國或歐美其他國家經驗),如此雙管齊下,居住不正義在未來世代才可能逐漸改善,年輕世代也才能享受居住公平正義的成果。

最後,容我總結面對當前的房市問題與政策,我長期一貫的優先次序主張是:

1、健全屋市場機制,讓市場資訊公開透明,其中租屋市場(黒市)更是應優先解決,同時實價登錄改進也是關鍵。

2、透過房地產稅制及金融制度的改革,以減少房屋商品化的誘因。嚴格區分「自住」及「非自住」的持有成本,拉大彼此的差異,以保障自住需求,抑制非自住需求。

3、公平效率的提供多元的住宅補貼,檢討當前住宅補貼的資源配置,分析住宅補貼的成本效益。其中應以租屋補貼的資源最為優先且提高分配比例,而租屋補貼又以租金補貼較具公平與效率。社會住宅應重視弱勢家庭的協助及增加比例,而非只強調興建戶數。

4、重視住宅的居住安全、品質與環境,落實住宅法,定期檢查居住安全,建立老屋健檢制度。租屋居住品質的改善應予重視。

一年九個月的市府公職生涯,體會到「理想只是口號,實踐才是王道」。產、官、學、民、媒各界都應體認到真正的「居住正義」是「利人利己」的行為,無殼蝸牛運動才能逐步紥根落實。

【本文同步刊載於天下未來城市專欄。】